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La gestión de la seguridad:
De instrumentos a políticas

En los últimos años la inseguridad ha adquirido un status de preocupación en la ciudadanía sin precedentes. La inseguridad es un problema creciente y complejo de nuestra sociedad. Son cada vez más los municipios que encaran políticas para controlar, prevenir y combatir la inseguridad. Mayor patrullaje, creación de sistemas de alertas tempranas, colocación de cámaras de seguridad y monitoreo del espacio público son algunas de las acciones llevadas adelante. ¿Cuáles son las premisas de este nuevo servicio municipal? ¿Cómo se complementa con otros instrumentos? En otras palabras: ¿Cómo debe gestionarse la seguridad?

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Los ilícitos que se suceden día a día son motivo de una creciente demanda de seguridad, búsqueda de alternativas particulares por una mejor calidad de vida y búsqueda de respuestas por parte de los gobiernos locales. Asimismo, los motivos que la generan son variados y responden a una sumatoria de situaciones: la desocupación, la discriminación, el consumo de drogas y una calle mal iluminada pueden conformar -en conjunto- el escenario propicio para un hecho delictivo. Con todo, combatir la inseguridad también es una acción compleja que merece múltiples miradas del problema, para entenderlo y atacarlo.

Actualmente existen tensiones y disputas por establecer acciones hegemónicas sobre la seguridad ciudadana. La Lic. Ana María Clement, Directora de la Carrera de Licenciatura en Seguridad Ciudadana de la Universidad Nacional de Lanús, explica que el paradigma punitivo de la seguridad está vinculado a la fortaleza del aparato represivo para combatir el delito: “mano dura”, “hay que meter bala al delincuente” y “tolerancia cero” son las acciones que promueve. Por otra parte, existe el paradigma de la prevención, que se orienta a la resolución de problemas para reducir los riesgos.

Guillermo Carrasco, experto en análisis de seguridad, plantea que la prevención es intervenir antes de que los hechos ocurran. En ese sentido, considera necesario -más que discutir sobre qué hacer con el agresor, con el violento, y con los daños a las víctimas- generar programas que permitan la disminución de esos hechos. Es necesario generar un cambio cultural hacia el cual el mejor momento de intervención es antes, y no después. Es decir que, un modo muy eficiente de combatir la inseguridad es realizar inversiones en políticas preventivas interdisciplinarias y multiagenciales, que son más efectivas y de menor costo que las exclusivamente reactivas.

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En palabras del abogado Gustavo Sicca, experto en análisis de la seguridad pública, el fracaso de políticas aisladas que no abordan de manera sistémica y eficiente la violencia demuestra que, al decir de Fernando Carrión: “Se ha seguido operando una concepción de seguridad pública en la que se asigna la prioridad a una fase del ciclo de la violencia: el control; y un objetivo central: el mantenimiento del orden público”. Esta concepción estado-céntrica de la seguridad comenzó a ser desplazada por otros modelos inclusivos de las instituciones democráticas de la sociedad que tienen como eje al ciudadano.

Por esta razón, y teniendo en cuenta la relación de proximidad de los gobiernos locales, es que los ciudadanos se convierten en actores fundamentales a la hora de diseñar políticas públicas en materia de seguridad. Y seguramente considerarán modelos “preventivos” de actuación que tengan en cuenta distintos indicadores que impactan sobre la seguridad ciudadana, como lo pueden ser programas de recuperación de los espacios públicos y/o urbanización, inclusión social, salud y educación, primer empleo para jóvenes en situación de riesgo, prevención de las adicciones.

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Las herramientas disponibles para el control y prevención son variadas, abarcando un amplio abanico desde recursos informáticos hasta acciones culturales. Sicca argumenta que de esta manera se sale de la disyuntiva de “hierro”, que ante el aumento de los índices del delito, unívocamente se responde con más represión, con más policías, con más patrulleros; saliendo de esta lógica con un modelo de acción preventivo que pone énfasis y recursos de los ciudadanos en las causas que originan el fenómeno de la inseguridad.

Desde esta perspectiva, el Comisario Julio César Frutos sostiene que el delito es una conducta que no puede ser enfocada unilateralmente, con recursos tradicionales y respuestas antiguas y espasmódicas. Su manifestación en la sociedad da cuenta de una creatividad y un ingenio en permanente elaboración por parte de quienes los cometen. En consecuencia, una única respuesta no podrá lidiar con tal problema.

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Las demandas a gobiernos locales

Según explica Patricia Alessandroni, especialista en gestión pública para gobiernos municipales, velar por la seguridad ciudadana es competencia de los gobiernos provincial y nacional. Si bien los municipios no tienen injerencia sobre el tema, en la última década comenzaron a sentir una gran demanda para dar respuesta a los hechos de inseguridad. Tal demanda es dirigida a ellos porque son la primera puerta del Estado, la que está más cerca del ciudadano y -en consecuencia- a donde el vecino puede acceder con mayor facilidad. Es, en definitiva, el que recibe el primer y más acalorado reclamo.

En el mismo sentido, Guillermo Carrasco sostiene que el municipio, como “estado de abajo”, es el que puede detectar en forma temprana los casos de violencia que generan alarma y temor en la población y cuáles son las causas de la misma: tipos de delito y espacios en los que suceden, problemas en la circulación y el tránsito de personas, conflictos vecinales y familiares, emergencias por desastres naturales o provocados por las personas.

Desde la perspectiva de los gobiernos locales, Sicca sostiene que son casos modelo aquellas experiencias que reconocen este nuevo espacio de actuación, en un contexto en el cual la legislación vigente ha dejado un intersticio que sostiene inexcusablemente que la jurisdicción provincial/nacional es la encargada de la seguridad pública; pero nada dice en materia de la aplicación de políticas de prevención, y de las cuales muchos municipios se han hecho cargo, adoptando un rol proactivo para satisfacer esta nueva demanda ciudadana.

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En este sentido, la descentralización debe ser uno de los primeros cometidos de un sistema de seguridad ciudadana. Frutos argumenta que de ello pueden surgir conflictos desde el sector burocrático, nacional y provincial, acostumbrado a diseñar estrategias y políticas unilaterales que aparentemente tendrían que surtir efecto en los más diversos escenarios y variados destinatarios.

Este sector puede naturalmente resistirse a ceder su cuota parte de poder en beneficio de la localía. Ello se debe a que las agencias de control penal (justicia, policía, servicio penitenciario) parecieran sentirse más cómodas con la centralidad que con la descentralización, dado que un poder como el local no les garantiza la provisión de recursos (materiales o burocráticos) y los presiona con un control muy específico y cercano.

En este marco de descentralización necesario, a partir de diversas mediciones realizadas en los últimos años, se verifica que la seguridad es la principal demanda espontánea de los ciudadanos. De las encuestas realizadas a vecinos, si bien la mayoría reconoce que la seguridad es competencia de los niveles de gobierno superiores, aproximadamente la mitad sostiene que el gobierno local también debe ocuparse del tema. Al respecto, Patricia Alessandroni sostiene que a pesar de las respuestas dadas y la efectividad de las soluciones brindadas, la seguridad tiene un nivel de demanda sostenido.

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Sucede que las demandas provienen de una sociedad con altos índices de temor al delito y de insatisfacción acerca del servicio policial y judicial, que genera una expectativa de respuesta casi inmediata. Frutos asegura que este es uno de los conflictos a gerenciar en todo sistema de seguridad ciudadana, utilizando discreta y sostenidamente todos los recursos de gestión que al respecto existen. Incrementar la confianza de la población en materia de seguridad es un verdadero desafío y una absoluta prioridad.

Los gobiernos municipales, por su parte, no dieron en todas las provincias y localidades la misma respuesta. Pero sí se puede garantizar que la mayoría asumió la responsabilidad de ocuparse de alguna manera de la seguridad ciudadana. Tal como sostiene Sicca, las gestiones locales son -si duda- las más adecuadas para trabajar en la prevención del delito. No obstante ello, demandan mayor respuesta por parte de aquellos niveles de gobierno de orden superior.

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En la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, a partir de 2004 se pusieron en marcha los Foros de Seguridad Ciudadana a través de los cuales se promueve la participación y la organización para la prevención, la solidaridad entre vecinos, formas organizativas como las cuadras solidarias, los senderos seguros, los corredores escolares, las alarmas comunitarias. Se basó en una política abocada a sumar a los ciudadanos al cuidado de la seguridad: no sólo con más policía, con más control y más rigurosidad, sino -además- con mayor prevención desde una mirada solidaria y de mayor convivencia entre vecinos. Son buenas prácticas a promover.

Asimismo, los municipios comenzaron a colaborar con la policía en el aporte de insumos que puedan ayudar a un mayor patrullaje y a una mejor cobertura de la vigilancia. Surgieron también las acciones de cuidado comunitario para la observación de hechos sospechosos y/o actividades potencialmente delictivas y conflictivas. Las patrullas comunitarias trabajan en cooperación con la policía, se articulan con las áreas sociales del municipio y están alertas a prevenir situaciones. La tendencia que se observa en los últimos tres años en cuanto a las acciones encaradas por los gobiernos locales para lograr una ciudad más tranquila es la instalación de sistemas de monitoreo para brindar mayor seguridad, para lo cual reciben subsidios del gobierno provincial.

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El monitoreo del espacio público

La utilización de sistemas de monitoreo a través de cámaras de vigilancia en los municipios está en auge. Se basan en la lógica de observación del espacio público como herramienta para disminuir el número de hechos delictivos, controlar el tránsito, gestionar emergencias y preservar el patrimonio público. Con ese objetivo, las cámaras de seguridad permiten detectar qué es lo que está ocurriendo así como identificar visualmente quién está involucrado en el hecho en un área determinada.

La calidad de cada una de las funciones que cumplan dependerá del equipamiento que se adquiera, según la definición de imagen deseada y las características del área a observar. Adicionalmente, el lugar donde se coloque cada cámara también pesará sobre el equipamiento seleccionado. La ubicación condiciona la iluminación disponible, las características del ambiente, la materialidad del entorno y la reflexión de luz, los riesgos de daño por factores climáticos principalmente, la fuente de alimentación, etc.

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La instalación de cámaras incluye -además- el tendido de la infraestructura electrónica que permita la transmisión de energía y datos. Con lo cual, requiere de la creación de un sistema de circuito cerrado de televisión (CCTV) que se complementa con un puesto de monitoreo, almacenaje y procesamiento de la información generada. En suma, las funciones que se le atribuyan al sistema de monitoreo, así como las características de cada lugar influyen en el diseño del sistema y en el presupuesto final para su instalación y operación. No existe un sistema de monitoreo genérico sino el sistema más adecuado para cada situación.

El sistema de monitoreo público utiliza medios de comunicación adecuados para que las imágenes que captura, visualiza y graba lleguen en tiempo y forma a un Centro de Control donde supervisores y operadores, previamente capacitados para la detección y resolución de situaciones de riesgo, administran el sistema. Asimismo, los sistemas Bosch pueden ser implementados en infraestructura existente o nueva, por medio de fibra óptica, enlaces de radio dedicados o grandes redes de comunicaciones, aprovechando recursos.

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Los sistemas de monitoreo del espacio público, si bien tienden a intimidar, y por lo tanto -presumiblemente- reducen los hechos de violencia y criminalidad que se suceden en el espacio público; no se deberían concebir como única acción preventiva al problema. La crisis social no puede limitarse a verse con cámaras sin actuar para atacar los verdaderos flagelos que la generan.

No es con tecnologías sino con planificación la manera de abordar el tema. El desafío es -entonces- cómo planificar este nuevo servicio, siendo que el vecino reclama mayor seguridad pero no está dispuesto a pagar más por ello. En la discusión sobre la seguridad desde el municipio, se plantea el interrogante sobre su papel como estado administrativo o como estado político.

Hoy existe toda una cantidad de temas que el municipio puede hacer antes que llegue la policía (alumbrado, mejora del espacio público, etc.). El espacio público se puede “controlar” (desde la policía) o se puede “recuperar” (desde la política). La policía ataca los efectos; el municipio, las causas.

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En otro orden, se plantean algunos debates en cuanto a la privacidad y a la confidencialidad de las imágenes tomadas. Al respecto, en el municipio de San Fernando, en el norte del conurbano bonaerense, recientemente se puso a consideración de los vecinos -por medio de Audiencia Pública- el Proyecto de Ordenanza para el funcionamiento de videocámaras de seguridad en lugares públicos.

Se estableció que la responsabilidad sobre las imágenes obtenidas en el centro de Monitoreo sería de la Policía Bonaerense y que no serían utilizadas en forma comercial, publicitaria o con fines ajenos a la seguridad ciudadana. Capacitación, discreción y valores democráticos fueron ejes que dominaron la preocupación de los vecinos que reclamaban seguridad pero que estaban preocupados sobre el uso responsable de los videos.

Por otra parte, en aquellas ciudades donde se utilizan las cámaras con múltiples fines -como la seguridad, el control del tránsito, la ocupación del espacio público, el desarrollo urbano y la protección del patrimonio-, vale preguntarse hasta donde los sistemas de monitoreo pueden constituir sistemas de educación del ciudadano, ya que cada acto en la vida urbana queda registrado y es susceptible de ser analizado, conservado y utilizado con fines judiciales. El monitoreo para el control y el control para la educación.

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El desafío de los gobiernos locales

Los municipios asumieron esta competencia como servicio adicional a los que ya brindan y, en consecuencia, les insume más recursos. Hacerse cargo de la seguridad con la instalación de cámaras de vigilancia, por ejemplo, es un desafío no menor para los municipios porque genera una ampliación de los gastos corrientes mensuales y porque requiere de competencias y recursos que los municipios en general no disponen ni tenían previstos. Es decir que a pesar del subsidio para la adquisición de infraestructura, este nuevo servicio implica un alto costo de mantenimiento en personal, insumos y otros gastos que requieren de un sostenimiento continuo.

Los presupuestos municipales, que se conforman de los ingresos propios por recaudación y aquellos provenientes de la coparticipación, ya son acotados y por lo tanto los recursos invertidos en seguridad ciudadana se expanden cada vez más. A pesar de ello, en lo que respecta a seguridad, sucede que los niveles de demanda no ceden sino que se mantienen, a pesar de tales inversiones. Patricia Alessandroni explica que: “En políticas públicas esto significa que los gobiernos municipales deben redefinir el alcance, o sea, hacer un balance de sus capacidades económicas, organizativas, comunicacionales y decisionales.

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En otras palabras, deben redefinir sus capacidades reales de hacerlo, y esto es complejo porque los gobiernos municipales son complejos: brindan al ciudadano no menos de 250 servicios muy disímiles: alumbrado, barrido y limpieza, recolección de residuos, mantenimiento de cementerios, campañas de vacunación, actividades y talleres culturales, acciones sociales directas, realización de actos patrios, mantenimiento y actualización del catastro, semaforización, demarcación de calles, bacheo, etc.

Para mantener los servicios de monitoreo y seguridad que comienzan a ofrecer, los municipios tienen básicamente dos alternativas. La primera es generar más recursos, lo cual tiene un elevado costo político porque implicaría aumentar la recaudación por la vía de tasas e impuestos. En ese caso, los ciudadanos deberían redefinir qué calidad de vida quieren y cuánto están dispuestos a pagar por ella.

La segunda alternativa, no menos conflictiva, es recortar alcance en otras funciones, responsabilidades o servicios, definiendo prioridades. Existe una tercera alternativa que consiste en mejorar la eficiencia. Sin embargo, es más costoso e implica procesos que demoran más y por lo tanto es una opción acotada para dar respuesta a problemas cotidianos y -en particular- al de la inseguridad. En resumen, los municipios han asumido este compromiso y ante este estado de la cuestión vale preguntarse ¿cómo gestionar este nuevo servicio?

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La gestión de la seguridad

Una primera aproximación al tema pone en evidencia que, al menos en los grandes centros urbanos donde la ciudad excede una única jurisdicción municipal, la gestión individual de cada municipio de la seguridad ciudadana debería enmarcarse en acciones colectivas. Esto implica una articulación con otros municipios y niveles de gobierno y, en particular, con el provincial por tener competencias sobre la policía, la justicia y el sistema penitenciario.

Otra opción es generar regiones entre municipios vecinos, ya que la circulación de personas recorre en forma diaria a más de un municipio. La falta de esa necesaria articulación genera medidas que son recibidas en forma confusa en el seno de la sociedad y muchas veces provocan -según sostiene Sicca- la neutralización de acciones que puedan resultar efectivas como forma de control social.

Una herramienta fundamental que posen los gobiernos locales a la hora de diseñar o planificar políticas públicas es -para Gustavo Sicca- el ordenamiento urbano y territorial mediante el cual hacer una fuerte intervención en lo referido a la prevención situacional, pues desde allí se podrá definir la recuperación de los espacios públicos y así impactar directamente en las condiciones y escenarios que posibilitan la comisión de un delito.

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Con esa complementariedad entre niveles de gobierno y la definición de instrumentos, es necesario garantizar la articulación entre políticas y eso sólo es posible a través de la planificación. Es que, como plantea Clement, la cercanía del gobierno local con la ciudadanía y la descentralización de la seguridad puede ser una gran oportunidad para el municipio o un problema para quien gestiona: si no cuenta con un diagnóstico sobre las prioridades, una planificación articulada para prever y atender la demanda, o si no atiende las señales, está frente a una escalada y no a una demanda organizada.

Cuando los municipios deciden asumir la responsabilidad de brindar el nuevo servicio de seguridad, deberían encarar un proceso de reconocimiento, diagnóstico y planificación estratégica que permitirá construir indicadores a corto, mediano y largo plazo, que se constituirán en directrices de una gestión por resultados. En cuanto al reconocimiento, Sicca sugiere mensurarlo, delimitado en su objeto y cuyo beneficiario directo sea el vecino.

Este tipo de estudios, que internacionalmente cuentan con el aporte de un diseño específico y un mayoritario consenso sobre su efectiva aplicación, resulta una herramienta diagnóstica de valía para aquellas cuestiones que no llegan al registro de lo público. Asimismo, se puede avanzar en la realización de entrevistas a aquellos actores comunales que tienen relevancia específica a nivel político, técnico (justicia, policía, servicio penitenciario), social (agencias de desarrollo social, minoridad, etc.) y comunitarios (ONGs., fundaciones, asociaciones vecinales, etc.), que aportarán un marco referencial indispensable.

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10 acciones para una gestión local

Construir un fuerte liderazgo local:
Adoptar un rol proactivo en materia de prevención para satisfacer la demanda ciudadana.

Desarrollar una herramienta diagnóstica:
Encarar un proceso de reconocimiento diagnóstico que defina directrices de gestión.

Definir un plan integral de seguridad:
En función de los problemas relevados, establecer políticas preventivas, mitigatorias y represivas.

Crear una estructura de coordinación:
Generar un espacio que lleve a cabo las metas del plan, con carácter multi e interagencial.

Articular distintos niveles de gobierno:
Generar acciones entretejidas y articuladas entre ámbitos de gobierno con competencia en la materia.

Capacitar a los decisores políticos:
Mejorar las capacidades de todos los actores involucrados en la problemática de la seguridad.

Incorporar sistemas de monitoreo:
Instalar cámaras de vigilancia como uno de los soportes de la política integral de seguridad.

Promover un escenario favorable:
Mejorar el espacio público para contribuir a la prevención situacional del delito.

Implementar programas sociales:
Desarrollar acciones que contribuyan a equilibrar los contrastes existentes en la población.

Generar compromiso en la población:
Promover la solidaridad entre vecinos, con senderos seguros, patrullas comunitarias, etc.

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De instrumentos a políticas

Estas instancias consultivas, contrastadas con las estadísticas criminales e indicadores sociales locales, constituyen un insumo indispensable para la conformación de un plan integral que responda a los problemas relevados. En plan se pone así al frente de las políticas preventivas, mitigatorias y represivas, cosiéndolas de forma estratégica, para sacar el más óptimo resultado de cada una de ellas y el conjunto.

En el orden operativo es necesario crear la estructura burocrática que coordine y lleve a cabo los objetivos y metas del plan, siendo las más conocidas las Subsecretarías de Seguridad Ciudadana que están proliferando. Pero deben ser multi e interagenciales, de modo de abordar la problemática de forma integral, con objetivos, metas y responsabilidades precisas.

El desarrollo de indicadores y mecanismos de control y evaluación permanente permitirá conocer la evolución del plan, ajustándolo a nuevas necesidades que puedan surgir, corrigiendo y optimizando las estrategias encaradas. En este sentido, Frutos sugiere la conformación de Observatorios de Seguridad Ciudadana, de carácter participativo, que otorguen transparencia al abordaje de la cuestión. Por otra parte, es necesario que se avance sobre el encuadre normativo de las medidas de seguridad ciudadana encaradas por los gobiernos locales, acción que garantizará con mayor eficacia, su continuidad en el tiempo.

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En consecuencia, los gobiernos locales cuentan hoy con un desafío por delante. Al asumirlo, viene con éste una responsabilidad compleja que merece una visión y un abordaje integral en la búsqueda de una mejor calidad de vida para sus habitantes. A partir de lo expuesto, queda claro que gestionar la seguridad no es tarea sencilla. Va más allá de las políticas represivas y va más allá del monitoreo del espacio público. Entre ambos, encontramos una variedad de herramientas que pueden instrumentarse.

Esto implica por parte del municipio instalar a la seguridad como bien colectivo más que individual y asumir esta nueva competencia en el marco de la demanda ciudadana, de la presión de los medios, del lobby de las empresas y de la falta de capacidades técnicas de los políticos. El espacio público puede ser controlado con poder de policía y cámaras; pero -fundamentalmente- se puede recuperar con políticas. La mejor estrategia para encarar de forma mancomunada semejante problemática que afecta a nuestra sociedad es la participación, la descentralización y la planificación para constituir políticas en la prevención, la inclusión y la solidaridad.

© Guillermo Tella & Alejandra Potocko
Tella, Guillermo y Potocko, Alejandra. (2010), “La gestión integral de la seguridad: De instrumentos a políticas”. En: Buenos Aires, Revista Mercado y Empresas para Servicios Públicos Nro. 59 (agosto), Ed. IC Argentina, pp. 40-50.