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espacios verdes públicos:
una delicada articulación

Los espacios verdes públicos constituyen uno de los principales articuladores de la vida social. Son lugares de encuentro, de integración y de intercambio; promueven la diversidad cultural y generacional de una sociedad; y generan valor simbólico, identidad y pertenencia. Los gobiernos locales tienden a desarrollar estrategias para incrementar su oferta, para optimizar su mantenimiento, para mejorar la calidad de su equipamiento así como para potenciar su acceso público. Desde esta perspectiva, diversos interrogantes se disparan sobre su promoción y gestión e instalan una delicada articulación entre demanda y posibilidades efectivas.

Por sus cualidades intrínsecas, los espacios verdes públicos cumplen en la ciudad funciones estéticas, enriquecen el paisaje urbano y asumen un papel central de oxigenación. Asimismo, contribuyen en la regulación hídrica y en la reducción del impacto de la ciudad construida sobre el medio ambiente. Y ofrecen un ecosistema urbano apropiado para la conservación de la biodiversidad.

Desde su forma urbana también juegan un rol importante en la estructuración de la ciudad como ordenadores de la trama, cualificando el tejido, orientando el crecimiento y vinculando espacios. En tal sentido, se presenta a continuación una mirada sobre esta problemática, orientada a la búsqueda de respuestas sobre su significado, sobre sus elementos significativos, sobre su gestión y su mantenimiento.

Hoy, tres funciones básicas que se le reconocen a los espacios verdes públicos: como espacios públicos, como espacios verdes y, finalmente, como ordenadores urbanos. Sin embargo, estas funciones han ido mutando a través del tiempo y su concepción fue adquiriendo lógicas distintas. En las ciudades argentinas un primer escenario se constituye en la etapa colonial, a través de las Plazas Mayores, fundadas en base a las Leyes de Indias, que le otorgaban forma y carácter a la ciudad, al tiempo que la convertían en símbolo del poder.

En torno a ellas se situaba la iglesia mayor, el cabildo, el fuerte, la casa real, las tiendas. Posteriormente nacieron otras plazas denominadas “menores”, que fueron concebidas como “vacíos urbanos” y utilizadas como baldíos, como altos de carretas, como mercados, mataderos o basurales. A principios del siglo XX, las plazas fueron concebidas como espacios de encuentro e interacción social y como elementos urbanos de control: las “plazas secas” o “plazas grises” dan cuenta de ello. Es decir que la idea de “plaza” ha ido cambiando de paradigmas en función de sus prácticas, de su valor simbólico y de su carácter cívico-institucional.

Otro de los grandes componentes de los espacios verdes son los “parques”, que a través del tiempo se atribuyeron, en primer lugar, funciones tales como “pulmones” de las áreas centrales hacinadas como delimitación de la expansión urbana, intentando poner freno al loteo indiscriminado. Luego se constituyeron en espacios de recreación y de ocio.

Asimismo, estos espacios han atesorado nuevos significados y prácticas, tanto como escenarios artísticos y culturales así como ámbitos de manifestación y expresión de conflictos sociales. Hoy, muchas de las funciones esenciales de los grandes espacios públicos tienden a recluirse en espacios de carácter privado; y los espacios comunitarios, de uso colectivo, terminan convirtiéndose desde la lógica de mercado en remanentes.

Con lo cual, su función principal tiende a ser desplazada hacia otros espacios más funcionales, como el centro comercial o el club social; conduciendo a los espacios verdes públicos a cambios de rol o desuso. Esto encubre como amenaza la posibilidad de dejar de ser un espacio estructurante, que cualifique la trama urbana, a ser un espacio estructurado, con carácter residual y/o marginal.

Un indicador de calidad de vida urbana

El desafío entonces se centra en establecer bases para una nueva forma de vida urbana, con el objetivo de construir una vida social y cultural mejor. Al respecto, el Ing. Alfredo Benassi, especialista en Ciencias del Territorio, sostiene que se debe hacer ciudad desde una ciudadanía activa, con derechos específicos, que impulse la reconquista humanizada y compartida -y no invasiva ni excluyente- del espacio público.

En esta línea, la Organización Mundial de la Salud considera a la superficie de las ciudades destinada a espacios verdes por habitante como un indicador de calidad de vida urbana. Y recomienda como valor medio de este indicador a la relación: 10 a 15 m2 de espacios verdes por habitante. Ciudades como Curitiba, Bruselas, Amsterdam, Nueva York y Viena sobrepasan cómodamente esos parámetros.

Las ciudades argentinas, en cambio, se encuentran por debajo del umbral mínimo recomendado. Rosario es, por ejemplo, una de las ciudades con más verde urbano en el país. Se estima que cuenta con 10,4 m2 de espacio verde por habitante, distribuidos en parques (15%), plazas (12%), canteros y bulevares (4%), y otros espacios (3%). Más allá de ese indicador, la Arq. Mirta Levin, Secretaria de Planeamiento de la Municipalidad de Rosario, asegura que se debe incorporar aún más suelo destinado a espacios verdes para alcanzar tales parámetros, principalmente en aquellos distritos donde se registren mayores carencias, que tienda a una distribución equitativa que compense y mejore la oferta existente.

También es necesario lograr una mayor apropiación de estos espacios con intervenciones destinadas a recualificar cada lugar y otorgarle un significado y uso convenientes. Para ello se establece; 1) la necesidad de considerar cuestiones sociales, económicas, territoriales y ambientales; 2) el desarrollo de planes, políticas y programas; y 3) la incorporación de los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones.

La Agenda 21, en el contexto del cambio climático global, propone desde esta perspectiva un quehacer ambiental para la construcción de ciudades más sustentables. E instala a las administraciones públicas locales como las verdaderas protagonistas del cambio, a partir de la formulación de recomendaciones sobre el cuidado del medio ambiente, sobre la planificación urbana y sobre la gestión del territorio.

Tipos de espacios verdes públicos

Existen tres grandes categorías de espacios verdes públicos. Están los sitios y ámbitos que definen el paisaje de la ciudad, donde los elementos de la topografía asumen un valor excepcional al definir el paisaje natural y estructurar los usos urbanos. Luego están los parques y paseos, espacios abiertos de la ciudad de dimensiones y características paisajísticas especiales y cuyo uso colectivo está destinado fundamentalmente a actividades recreativas (parques regionales, parques urbanos, paseos urbanos, balnearios, plazas, etc.). Finalmente, encontramos calles singulares del trazado urbano que -por sus dimensiones, tránsito, usos y arbolado- constituyen ejes de valor singular.

Dentro de estas grandes categorías, los espacios verdes se diferencian según: su escala (local, metropolitano, regional), y su origen (arbolado, localización, morfología). Así, por ejemplo, encontramos “bosques periurbanos”, “parques metropolitanos”, “parques urbanos”, “plazas”, “plazoletas”, “bulevares”, “corredores verdes”, “reservas naturales”, etc. Los bosques periurbanos tienen una considerable extensión y una masa forestal, que puede ser original, replantada o mixta. Tienen escala metropolitana e incorporan equipamiento para uso recreativo.

Cumplen doble función: por un lado, configurar un cinturón verde ó telón de fondo de la ciudad y, por otro, absorber y depurar el agua y actuar como reguladores hídricos. Es típico de estos espacios verdes su trazado paisajístico ausente de formas geométricas. Los parques urbanos, en cambio, se localizan en áreas urbanas consolidadas, ofreciendo -a algunos barrios o a la ciudad entera- una serie de actividades de interés para diferentes grupos etarios, con recorridos y usos delimitados: deporte libre u organizado, descanso y recreación, etc. Tienen un radio de influencia de aproximadamente 2 km., pudiendo acceder por transporte público.

Las plazas y paseos, de escala menor, se ubican en el interior de la ciudad, sobre sectores densamente poblados. Su área de influencia es peatonal y en general no supera 1 km. Están orientados a satisfacer las necesidades de ocio cotidiano de la población, siendo su uso activo y continuo. Las reservas naturales urbanas se encuentran en el entramado periurbano. Son espacios protegidos, de gran valor ambiental y cumplen importantes funciones ecológicas, tal como: el resguardo de los ecosistemas originarios de cada región, conservando comunidades y especies amenazadas. Por ende, configuran paisajes más silvestres, no antropizados. Resultan valiosos también como espacios para la educación ambiental y la investigación.

Factores que impulsan su degradación

El déficit de espacios verdes públicos constituye una de las principales problemáticas de las ciudades argentinas. Una ciudad que no puede ofrecer a sus ciudadanos suficiente cantidad de espacios verdes, de acceso público y distribución homogénea, proporcional al número de habitantes, ejerce una enorme presión adicional sobre los espacios verdes existentes, sobre su entorno periurbano y sobre el ambiente.

En general, cuando estos espacios fueron creados, estaban dirigidos a un radio de usuarios determinado y con expectativas de uso específicas. Al aumentar la densidad urbana, desbordan su capacidad de carga y requiere la generación de nuevos. De modo inverso -sostiene el Ing. Benassi-, las lógicas imperantes en la ciudad tienden a desplazar las actividades de ocio, recreación, deporte y encuentro a espacios semi-públicos o privados, como los clubes privados, los gimnasios, los shoppings o los cybers.

Uno de las amenazas que presentan hoy los espacios verdes públicos en las ciudades es convertirse en vacíos urbanos, en espacios sin función y sin uso, dejando de ser espacios convocantes y dinamizadores de actividad urbana para convertirse en focos de degradación e inseguridad. Por otra parte, ante el crecimiento extremo de los niveles de inseguridad en la sociedad, los espacios públicos tienden a encerrarse tras rejas o muros, con delimitaciones físicas y/o simbólicas, que los fragmenta y que los desarticula del resto de la ciudad.

Asimismo, la sensación de inseguridad impacta sobre la ciudad reduciendo el tiempo y el uso de ciertos lugares considerados inseguros y, en consecuencia, se reducen las posibilidades de encuentro ciudadano y se pierde el sentido colectivo que cumplen estos ámbitos en el contexto de la ciudad. Aunado a estos factores, que ponen en crisis a la ciudad en general y al espacio público en particular, que lo vacían y lo vician, aparecen otros móviles más visibles que apuntan a su degradación: el mobiliario urbano deteriorado; las veredas, los senderos y caminos poco accesibles y ruinosos; los árboles y las plantas en mal estado, producto del escaso mantenimiento, o mutilados por la poda indiscriminada; la poca y deficiente iluminación; la dominancia de espacios poco atractivos o sin función específica.

Un plan verde para ordenar la ciudad

Los espacios verdes públicos otorgan cualidad a la ciudad y por ende, constituyen uno de los ejes de las políticas públicas. En esa línea, cabe preguntarse dónde y cómo actuar para revertir los procesos de degradación, para dinamizar los procesos de su reconversión así como para propiciar la creación de nuevos espacios que atiendan a nuevas demandas de la población. Los planes, los programas y los proyectos articulados y formalmente reconocidos  son instrumentos centrales de la gestión urbana para poder planificar y operar sobre los espacios verdes públicos. Un ejemplo es el “plan verde”, generalmente enmarcado bajo la figura de un “plan especial” dentro de un plan de ordenamiento urbano.

● La transferencia de potencial constructivo

Un caso paradigmático lo representa el modelo ecológico de Curitiba (Brasil). En un proceso de planeamiento que lleva más de 25 años, la ciudad ha sabido constituirse en un ejemplo de buenas prácticas a nivel mundial por lograr la superación de conflictos urbano-ambientales sin resignar su desarrollo urbano e industrial. Uno de los aspectos más destacados del modelo es su sistema de transporte público automotor, que atiende a más del 70% de los viajes que se producen en la ciudad. El otro de los aspectos sobre el cual se estructura el desarrollo y funcionamiento de la ciudad es su sistema de parques, que cumplen un fundamental rol como reguladores hídricos en toda la región.

La política de creación de áreas verdes se basó en la recuperación de antiguas canteras y áreas industriales, con mínimas y graduales intervenciones; y fue tan intensa que permitió pasar de 1 a 50 m2 de espacios verdes por habitante. En este sentido, la zonificación y los usos del suelo, más que disciplinadores de la ocupación, fueron concebidos como agentes promotores del proceso de desarrollo urbano.

La gestión fue impulsada por un organismo público, el Instituto de Investigación y Planeamiento Urbano de Curitiba, encargado de conducir los procesos de planificación e intervención en la ciudad. En determinadas zonas alentó mediante incentivos y en otras limitó la ocupación y densificación, en concordancia con la planificación integrada de la ciudad. Y en lo que respecta a áreas verdes, se promovió la creación de un Fondo Municipal de Áreas Verdes, y se puso en vigencia un instrumento conocido como “transferencia de potencial constructivo”, utilizado con el objetivo de incentivar la no ocupación –en lugar de restringirla- de los terrenos con cobertura vegetal natural, y la transferencia de ese “potencial” de construcción a otras áreas de la ciudad que se pretende deliberadamente urbanizar.

● Una vocación esencialmente pública

La ciudad de Rosario ha sabido identificar áreas de oportunidad, poniendo en valor espacios inutilizados o subutilizados, remanentes de la trama urbana y vacíos urbanos, y conformando un sistema de espacios verdes públicos de escala metropolitana. La desafectación del uso ferroviario de grandes superficies dio lugar al reclamo ante el gobierno nacional por parte del municipio de suelo que podría ser destinado a la construcción de espacio público. Por ser uno de los centros ferroviarios más significativos del país, contaba con instalaciones de gran porte, las cuales en su mayor parte se encontraban ubicadas en una posición urbana estratégica.

Desde 1993, la Secretaría de Planeamiento del Municipio, a cargo de la Arq. Mirta Levin, viene desarrollando una intensiva y constante gestión de suelo, acompañada con una planificación de las áreas de nuevo desarrollo urbano y proyecto de cada una de las intervenciones. Ese proceso ha dado como resultado -explica Levin- una de las transformaciones más trascendentales: la apertura de la ciudad al río mediante la generación de un nuevo frente urbano. Esto fue posible gracias a una difícil pero acertada decisión tomada en la década del ´60: el traslado del puerto del norte al sur de la ciudad, que posibilitó la transformación de la costa.

Consiste en diversas actuaciones tendientes a reafirmar la vocación esencialmente pública de ese territorio mediante la construcción de una sucesión de parques, plazas, balcones sobre el río; la minimización de las áreas de concesión y la generación de un recorrido ininterrumpido de 11 km sobre el borde de agua. El objetivo fue incrementar en forma progresiva la superficie de espacios públicos hasta superar los 12 m2 por habitante. Con lo cual, se impulsó una política de reequilibrio territorial en cuanto a la dotación de áreas de recreación y de esparcimiento, tendiente a superar las situaciones de deterioro de algunos espacios públicos significativos de la ciudad y de sus barrios, y a crear nuevos parques urbanos.

Hacia una planificación responsable

Una planificación responsable prevé la viabilización de las acciones y la gestión necesaria entre organismos. El Lic. Fabio Márquez, especialista en diseño de espacios verdes, asegura que los procesos deben ser consensuados con los distintos actores usuarios y beneficiarios de esos espacios, con herramientas de participación social eficientes, para aportar diseños y mantenimiento acordes con las necesidades de la población. De este modo, el Estado se instala como orientador de los procesos de cambio y convoca a la iniciativa privada bajo determinados parámetros.

Igualmente, el Ing. Benassi considera que una propuesta de escala tanto urbana como local, a desarrollarse en el espacio público, no debe depender de un solo actor social ni de un único organismo público, aún cuando éste fuera designado formalmente responsable. El interés creciente sobre el desarrollo del tema, tanto por la ciudadanía como por instituciones públicas y organismos no gubernamentales, constituye una enorme oportunidad a capitalizar.

Por otra parte, dentro de la misma administración pública, suelen existir distintos organismos con incumbencia para formular proyectos de nuevos espacios o remodelación de los existentes dentro de los cuerpos técnicos del gobierno, que generan tensiones e incluso cierta rivalidad. En este contexto es evidente que la planificación de los espacios verdes públicos debe superar los tradicionales conflictos entre organismos públicos, entre éstos con la ciudadanía; e incorporar los actores a los procesos de planificación, a través de mecanismos de participación transparentes.

La transformación se desarrolla mediante la implementación de nuevos instrumentos de planificación urbana, que se articulen entre sí y le otorguen sentido al desarrollo de las operaciones específicas. Los mecanismos de gestión a utilizar deben facilitar una interacción con el sector privado y la captación de recursos necesarios para viabilizar los diferentes proyectos, tal el caso de los convenios urbanísticos o los llamados a concesiones privadas de obra pública.

Para la Arq. Levin, la elaboración de Planes Especiales en áreas de valor estratégico logran impulsarse mediante la firma de Convenios Urbanísticos con los propietarios y/o urbanizadores, a través de los cuales se fijan los indicadores que resultan de la aplicación del plan. Si con este régimen se supera el rendimiento urbanístico del área, se recurre a la figura del mayor aprovechamiento para establecer compensaciones económicas, para destinarlas a la adquisición de suelo, a la construcción de obras viales, a espacios públicos y/o a vivienda social.

En algunos casos dichas obras son ejecutadas por el urbanizador, y en otros los recursos son depositados en un fondo de afectación específica. Los proyectos elaborados y aprobados mediante Planes Especiales y/o Planes de Detalle son concertados con organismos públicos o con actores privados, e incorporan importantes superficies de suelo para espacios públicos. Otra modalidad mediante la cual se pretende recuperar espacio público es a través del régimen de concesión privada de obra pública.

En este caso se elabora también un Plan de Detalle que sirve de base para confeccionar el pliego de concesión y efectuar el llamado a licitación pública. Asimismo, el Presupuesto Participativo constituye otro poderoso instrumento mediante el cual los vecinos de cada distrito discuten y proponen proyectos de escala barrial que puedan encuadrarse en un presupuesto previamente asignado para cada distrito.

Aportes para una actuación efectiva

El diseño de una plaza, de un parque, de un bulevar o de cualquier otro espacio verde público conlleva -ante todo- a potenciar las prácticas sociales. De modo que un espacio que no ofrezca valor de uso o de contemplación, o aporte ambiental, será un espacio carente, desprovisto, desamparado. Respecto de los criterios de diseño de los espacios verdes, el Ing. Benassi sostiene que una propuesta paisajista de intervención debe estar basada en tres principios básicos:

Relación con el sistema mayor de pertenencia: lo que debe persistir saludable es la capacidad funcional del sistema verde y no el árbol o el organismo como elemento aislado. Más que una fracción, debe perdurar y desarrollarse el conjunto funcional de espacios verdes en relación a un sistema mayor de pertenencia.

Relación con el funcionamiento biológico del sistema: como mirada holística, en donde el resultado es más que la suma de las partes, los espacios verdes deben vincularse y complementar recreativamente y, al mismo tiempo, articular el funcionamiento biológico del sistema.

Relación con una nueva noción del tiempo libre social: finalmente, la calidad del tiempo libre lo brinda la calidad del paisaje en todas las escalas del territorio. Hay que descomprimir los usos sociales. No se trata de un destino recreativo sino de un tránsito receptivo, que proporcione una nueva noción del tiempo libre social.

En la misma línea, para Fabio Márquez el espacio verde público debe ser integrador e inclusivo. Los criterios a aplicar para su diseño serán aquellos que deban permitir sostener los usos sin menoscabo de la estética, produciendo lugares de encuentro sin importar cuestiones etarias, culturales, étnicas o sociales.

El diseño, entonces, se sitúa en la delicada tarea de consolidar e inducir prácticas sociales, aumentando las posibilidades de creación de tejido humano organizado y de intercambio social, otorgando a cada espacio verde una función, usos y escala específicos, definiendo integralmente los criterios de sustentabilidad dónde se integran las perspectivas sociales y económicas en un marco territorial donde la ciudad y su entorno paisajístico se contemplan como unidad solidaria. Para ello, dibuja recorridos, define la vegetación, áreas de descanso, de juegos, de deportes, luces, texturas y colores que componen el paisaje urbano.

La vegetación, cuando es concebida con baja exigencia en los costos de implantación, de consolidación y de manejo, y considerando una sucesión programada, complejidad estructural y biológica, se obtiene por resultado un paisaje de mayor calidad y un proceso de paisaje urbano sustentable. En cuanto al mobiliario, cuando es de calidad, tanto en su diseño como en su fabricación, si bien representa una parte importante en el costo de la obra, tiene por resultado un lugar cómodo, atractivo e identitario. Es parte sustancial del confort ofrecido en el uso de la plaza o el parque.

El problema se plantea cuando ese mobiliario o los elementos que componen los espacios verdes públicos no son mantenidos por los entes responsables o, peor aún, cuando son objeto de actos de vandalismo y poco cuidado por los ciudadanos, sus usuarios. Ello demuestra no sólo un conflicto educacional y cultural, sino también una falta de generación de valor para quienes deberían defenderlos como propios; motivo por el cual la incorporación de la ciudadanía a los procesos de planificación de los espacios verdes es clave para su futuro.

La actuación efectiva sobre los espacios verdes públicos constituye hoy un desafío importante para las administraciones públicas locales, en los procesos actuales de consolidación, densificación y crecimiento de las ciudades. Particularmente, la capacidad de articular herramientas, mecanismos y políticas en espacios de gestión multiactorales y pluri-representados, a fin de dirigir recursos para obtener los mayores beneficios de cualquier intervención.

© Guillermo Tella &Alejandra Potocko
En: Tella, Guillermo y Potocko, Alejandra. (2009), “Espacios verdes públicos: Una delicada articulación entre demanda y posibilidades efectivas”. En: Buenos Aires, Revista Mercado y Empresas para Servicios Públicos Nro. 55 (agosto), Ed. IC Argentina, pp. 40-55.