Guillermo Tella, architect + urban planner

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Enfoques

Presentación de
reflexiones sobre los
procesos de
estructuración territorial
de la ciudad

In Focus

Presentation of
reflections about
processes of the
territorial structure
in the city

As origens do Zoning

O primeiro cenário do urbanismo moderno

A cidade cresce e não de forma acelerada. Enquanto esse crescimento é produzido, novas ferramentas começam a surgir em busca de uma nova ordem, de uma nova regulação em termos de estética, salubridade e segurança urbana. Nessa lógica, emergem critérios particulares de atuação que definem um primeiro cenário e que são fundados em modelos instalados como berço da legislação urbana.

O nome de Edward Basset é absolutamente ligado ao do “the father of the zoning”. Isso é resultado de sua capacidade de liderar um movimento que desde 1910 detonou um processo de substituição da fisionomia geral de Nova Iorque e cujo modelo foi utilizado como referência para toda a América: se tratava do primeiro regulamento de zoneamento, que ofereceu soluções tendentes a resolver problemas de crescimento derivados de conflitos de interesses
entre particulares.

Com a dotação de validade jurídica, o zoning se constituiu em um dos instrumentos estruturais da planificação urbanística, principalmente diante da regulação do uso do solopor setores. Reconhece a essência da existência de diferentes estratos sociais e de uma divisão de trabalho. A partir daí, simplifica e esquematiza a cidade a poucos elementos relacionados com seu desenvolvimento urbano.

Sua ação foi destinada à adequação de um processo natural de crescimento. A cidade demonstrou através do tempo sua tendência a assumir de maneira espontânea uma linha de densidades decrescentes do centro para a periferia e suas atividades se agruparam espontaneamente em função de critérios de homogeneidade.

Desse modo, o zoning em seu primeiro cenário atuava em casos de distorções, vindo, contrapondo e voltando a inserir peças no processo evolutivo. Cumpriu o objetivo, então, de sobrepor um dispositivo normativo que impediria a ruptura das leis de crescimento intrínsecas na cidade. (Tella, 2009).

As limitações ao domínio

O próprio Edward Basset, que já havia trabalhado junto a George McAneny (presidente do Borough de Manhattan), instalada depois da necessidade de legislar, estimava que a experiência europeia fosse útil devido à utilização do instrumento do zoning, “mas ao mesmo tempo em que isso era bom, não era possível implementá-lo em Nova Iorque, onde as Cortes poderiam declarar como irracionáveis as regulações sobre a propriedade privada”.(Bassett, 1936).

A legislação local então se encontrava sujeita à salvaguarda dos escritos constitucionais e, portanto, era necessário gerar uma estrutura estatuária para zonear, que coincidisse com os princípios do poder político. Muitos concordavam que: “As limitações ao domínio que impõe o zoning se encontram amplamente compensadas pelos benefícios derivados de um ordenamento da edificação, que há de assegurar as condições de higiene e bem-estar a todos os habitantes, junto com a manutenção do valor da propriedade”. (Migone, 1945).

Mas para realizá-lo deve-se trabalhar muito. Para que uma cidade tivesse a capacidade jurídica de estabelecer restrições ao domínio privado foi indispensável a atuação dos governos de ordem superior para que, por meio das leis promovesse reformas constitucionais, pudessem delegar-lhes a autoridade para regulamentar sobre o uso do solo, sobre o tipo de ocupação, altura, volume e forma de seus edifícios. Por outro lado, os limites do zoning como instrumento de controle do solo refletiram exatamente os interesses econômicos das forças
que solicitavam sua adoção.

Assim, com a conflituosa convivência de interesses contrapostos de indivíduos e de grupos lutava-se por um instrumento ordenador da cidade capaz de eliminar ou, ao menos, reduzir deficiências e desequilíbrios. De modo que este movimento em prol do zoning pretendeu, não mais, devolver governabilidade às cidades. Não deve-se deixar de destacar, então, que com o tempo os  “pioneers of zoning” impuseram seus princípios em um país onde prevalecem as liberdades individuais
e os direitos cívicos.

As respostas do zoning

Em geral, as razões com que se justificava a aparição em cena do instrumento cabe ordená-los da seguinte maneira: diminuir o congestionamento nas ruas; proteger as situações de incêndio, pânico e outros perigos; incentivar a saúde e o bem-estar geral; prover a quantidade adequada de luz e ventilação;  prover a aglomeração de terra; evitar a desmedida concentração de população; satisfazer a adequada provisão
de serviços públicos.

Para alguns autores existem “pelo menos três razões pelas quais Nova Iorque pode ser considerada como a experiência chave para compreender o significado da introdução do zoning na América; são elas: pela primeira vez o zoneamento afeta a todos os limites administrativos da cidade; as prescrições do zoneamento definem todas as características dos edifícios que ali puderam ser realizados; que essas prescrições foram formalizadas até adquirirem valor jurídico, conforme a constituição e a legislação
vigente”. (Mancuso, 1980).

Cada regulamento devia ser feito razoavelmente, segundo o caráter do distrito e com a intenção de conservar o valor dos edifícios, assegurar o mais apropriado uso da terra, proteger o solo de intromissões prejudiciais e gerar condições que induzam futuras inversões. Foi constituída uma somatória de pequenas disposições parciais, demandas por setores reduzidos, representantes de interesses econômicos com capacidade de influencia nos processos de tomada de decisão na gestão da cidade.

As modalidades de regularização

As modalidades do regulamento se instalaram tardiamente na cidade, a partir do incremento no congestionamento veicular, o bloqueio de ar e de luz e a invasão dos chamados “usos impróprios”. A resposta oferecida materializada no plano de 1916, não seguia um modelo global ótimo a alcançar, mas respondia a problemas setoriais que afetam as partes reduzidas. George B. Ford, seu mais direto executor, definiu três tipos fundamentais de prescrições:

Use Districts: os Use Districts determina os diferentes tipos de usos admitidos, podendo ser: residencial, comercial ou indefinida.

Height Districts: estabelecia limitações na altura dos edifícios frente a cinco categorias que iam desde os edifícios que não superavam a largura da rua até aqueles que o faziam em até duas vezes e meia.

Area Districts:indicava que parte da superfície podia ser ocupada e qual deve ser desejada livre, diante de cinco categorias com relações numéricas decrescentes.

A necessidade de regular usos derivou da criação de distritos nos quais a exclusão de negócios da área residencial e das residências da área industrial resultou ser o principal problema.. Mesmo assim, a localização de instituições humanitárias (escolas, igrejas e hospitais) constituiu outro desafio, devido aos potenciais males que duas atividades geravam. A solução encontrada foi a de determinar no mapa diferentes tipos de distritos residenciais, de negócios
e industriais.

A tendência foi eliminar de zonas residenciais as instalações agrícolas e as indústrias de luz, com algumas exceções por distrito. É o caso dos bombeiros, por exemplo, que também deveria estar fora das áreas residenciais, permitia-se a eles por necessidade de proteção geral. A indústria pesada, em troca, se localizada em proximidades de redes ferroviárias
ou cursos de água.

Os princípios mantidos

Os princípios reconhecidos na ideia de zoning podem ser sintetizados em:

● Respeitar a propriedade privada, devendo articular os direitos garantidos pelo texto constitucional com a aplicação das regulações.

● Fomentar o bem-estar geral, impulsionado pelo próprio governo central. Foi outro dos aspectos chaves na aceitação do american welfare.

● Para desenvolver um marco jurídico foram constituído outros dos pilares principais para a fundamentação do novo cenário normativo que propunha o zoning.

● Garantir a racionabilidade na tomada de decisões – para gerar de modo coerente cada melhor – e a igualdade dos direitos individuais.

● Propiciar a questão estética e a uniformidade. As regulações deviam ser uniformes para cada tipo de edifícios em cada distrito.

● Finalmente, subjacente a ideia de dumping, diante do emprego de uma normativa para excluir de um lugar um uso que não era desejável para alguns setores em particular, mas que, a rigor, se foi permitido pela legislação vigente.

Mesmo assim, sua aplicação detonou três obstáculos jurídicos a serem superados: a delimitação do marco constitucional, a violação da liberdade individual e a restrição ao domínio privado. De maneira que, em termos gerais, a implementação do zoning – um dos instrumentos mais poderosos de regulação urbanística – pode explicar-se: em função de seus objetivos fundacionais, a partir do conceito de dumping; do ponto de vista de sua metodologia de aplicação, a partir do conceito de districting; e em relação ao argumento público de legitimação, com a ideia de welfare.

Referências

- Bassett, Edward. (1936), Zoning. The Laws, Administration and Court Decisions during the first twenty years. New York: Russell Sage Fundation.
- Migone, Luis Viconte. (1945), Las ciudades de Estados Unidos. Su legislación urbanística, sus códigos de edificación. Buenos Aires: El Ateneo.
- Mancuso, Franco. (1980), Las experiencias del zoning. Barcelona: Gustavo Gili.
- Tella, Guillermo. (2009), Buenos Aires: Albores de una ciudad moderna. Buenos Aires: Ediciones Nobuko.

© Guillermo Tella
Em: Tella, Guillermo. (2012), “As origens do Zoning: O primeiro cenário do urbanismo moderno”. ArchDaily Brazil (Outubro 02).

Los orígenes del Zoning

El primer escenario del urbanismo moderno

La ciudad crece y lo hace aceleradamente. Y mientras ese crecimiento se produce, nuevas herramientas comienzan a surgir en busca de un nuevo orden, de una nueva regulación en términos de estética, de salubridad y de seguridad urbanas. En esa lógica, emergen criterios particulares de actuación que definen un primer escenario y que se fundan en modelos instalados como cuna de la legislación moderna.

El nombre de Edward Basset se halla absolutamente ligado al de “the father of the zoning”. Y esto ha sido el resultado de su abocada personalidad, capaz de liderar un movimiento que desde 1910 detonó un proceso de sustitución de la fisonomía general a la ciudad de New York, y su modelo fue utilizado como referente para toda América: se trataba del primer reglamento de zonificación, que ofreció soluciones tendientes a resolver problemas de crecimiento derivados de conflictivos de intereses entre particulares.

Con la dotación de validez jurídica, el zoning se ha constituido en uno de los instrumentos estructurales de la planificación urbanística, principalmente mediante la regulación del uso del suelo y del volumen edilicio por sectores. Reconoce  la existencia de diferentes estratos sociales y de una división del trabajo. A partir de allí, logró simplificar y esquematizar la ciudad a unos pocos elementos relacionados con su desarrollo urbano.

Su accionar estuvo destinado a la adecuación de un natural proceso de crecimiento. La ciudad demostró a través del tiempo su tendencia a asumir de manera espontánea una línea de densidades decrecientes del centro a la periferia, y sus actividades a agruparse espontáneamente en función de criterios de homogeneidad.

De modo que el zoning en su primer escenario actuaba en casos de distorsiones, previniendo, contraponiendo y volviendo a insertar piezas el proceso evolutivo. Cumplió el objetivo, entonces, de superponer un dispositivo normativo que impidiera la ruptura de las leyes de crecimiento intrínsecas a la ciudad. (Tella, 2009).

Las limitaciones al dominio

El propio Edward Basset, quien ya había trabajado junto a George McAneny (presidente del Borough de Manhattan), luego de instalada la necesidad de legislar, estimaba que la experiencia europea sería útil debido a la utilización del instrumento del zoning, “pero si bien era bueno lo hecho allí, no era posible implementarlo en New York, donde las Cortes podrían declarar como irrazonables a las regulaciones sobre la propiedad privada”. (Bassett, 1936).

La legislación local entonces se encontraba sujeta a salvaguarda de los escritos constitucionales y, por lo tanto, era necesario generar una estructura estatutaria para zonificar que coincidiese con los principios del poder político. Muchos coincidían que: “Las limitaciones al dominio que impone el zoning se encuentran ampliamente compensadas por los beneficios que derivan de un ordenamiento de la edificación, que ha de asegurar las condiciones de higiene y bienestar a todos los habitantes, junto con el mantenimiento del valor de la propiedad”. (Migone, 1945).

Pero para lograr ello se debió trabajar mucho. Para que una ciudad tuviese la capacidad jurídica de establecer restricciones al dominio privado fue indispensable la actuación de los gobiernos de orden superior para que mediante leyes o promoviendo reformas constitucionales, pudiesen delegarle la autoridad para reglamentar sobre el uso del suelo y sobre el tipo de ocupación, altura, volumen y forma de sus edificios. Por otro lado, los límites del zoning como instrumento de control del suelo reflejaban exactamente los intereses económicos de las fuerzas que solicitaban
su adopción.

Por ende, con la conflictiva convivencia de intereses contrapuestos de individuos y de grupos se pugnaba por un instrumento ordenador de la ciudad capaz de eliminar o, al menos, reducir deficiencias y desequilibrios. De modo que este movimiento en pro del zoning pretendió, sin más, devolverle gobernabilidad a las ciudades. No debe dejar de destacarse, entonces, que con el tiempo los “pioneers of zoning” lograron imponer sus principios en un país donde prevalecen las libertades individuales y los derechos ciudadanos.

Las respuestas del zoning

En general, las razones con las que se justificaba la aparición en escena del instrumento cabe ordenarlos de la siguiente manera: disminuir la congestión en las calles; proteger las situaciones de incendio, pánico y otros peligros; incentivar la salud y el bienestar general; proveer la adecuada cantidad de luz y de aire; prever el apiñamiento de tierra; evitar la desmedida concentración de población; y satisfacer la adecuada provisión
de servicios públicos.

Para algunos autores existen “por lo menos tres razones por las que New York puede considerarse como la experiencia clave para comprender el significado de la introducción del zoning en América; y ellas son: que por primera vez la zonificación afecta a todos los límites administrativos de la ciudad; que las prescripciones de zona definen todas las características de los edificios que allí puedan realizarse; y que estas prescripciones fueron formalizadas hasta adquirir valor jurídico, conforme a la constitución y a la legislación vigente”. (Mancuso, 1980).

Cada regulación debía ser hecha razonablemente, según el carácter del distrito y con la intensión de conservar el valor de los edificios, asegurar el más apropiado uso de la tierra, proteger el suelo de intromisiones perjudiciales y generar condiciones que induzcan futuras inversiones. Constituyó una sumatoria de pequeñas disposiciones parciales, demandadas por sectores reducidos, representantes de intereses económicos con influencia en los procesos de toma de decisión en la gestión de la ciudad.

Las modalidades de regulación

Las demandas de regulación se instalaron tarde en la ciudad, a partir del incremento en la congestión vehicular, el bloqueo del aire y la luz, y la invasión de los denominados “usos impropios”. La respuesta ofrecida, materializada en el plano de 1916, no perseguía un modelo global óptimo a alcanzar, sino que respondía a problemas sectoriales que afectan a partes reducidas. George B. Ford, su más directo ejecutor, definió tres tipos fundamentales de prescripciones:

Use Districts: los Use Districts determinaban los diferentes tipos de usos admitidos, pudiendo ser: residencial, comercial o indefinida.

Height Districts: establecía limitaciones en la altura de los edificios mediante cinco categorías que iban desde los edificios que no superaban el ancho de la calle que lo hacían hasta dos veces y media.

Area Districts: indicaba qué parte de la superficie podía ser ocupada y cuál dejar libre, mediante cinco categorías con relaciones numéricas decrecientes.

La necesidad de regular usos derivó en la creación de distritos en los que la exclusión de negocios del área residencial y de las viviendas del área industrial resultó ser el principal problema a flanquear. Asimismo, la localización de instituciones humanitarias (escuelas, iglesias y hospitales) constituyó otro desafío, debido a las potenciales molestias que sus actividades generaban. La solución encontrada fue la de determinar en el mapa diferentes tipos de distritos residenciales,
de negocios e industriales.

La tendencia fue eliminar de zonas residenciales las instalaciones agrícolas y las industrias livianas, con algunas excepciones por distrito. Es el caso de los bomberos, por ejemplo, si bien debían estar fuera del área residencial, se les permitía por necesidad de protección general. La industria pesada, en cambio, se ubicaba en proximidades de redes de ferrocarril
o cursos de agua.

Los principios sostenidos

Los principios reconocidos en la idea de zoning entonces pueden sintetizarse en:

● Respetar la propiedad privada, debiendo articular los derechos garantizados por el texto constitucional con la aplicación de las regulaciones.

● Fomentar el bienestar general, impulsado por el propio gobierno central. Fue otro de los aspectos claves en la aceptación del american welfare.

● Plantear un marco jurídico constituyó otro de los pilares principales para la fundamentación del nuevo escenario normativo que proponía el zoning.

● Garantizar la razonabilidad en la toma de decisiones -para generar de modo coherente cada mejora- y la igualdad en los derechos individuales.

● Propiciar la cuestión estética y la uniformidad. Las regulaciones debían ser uniformes para cada tipo de edificios en cada distrito.

● Finalmente, subyacía la idea de dumping, mediante el empleo de una normativa para excluir de un lugar un uso que no era deseable para algunos sectores en particular pero que, en rigor, se hallaba permitido por la legislación vigente.

Asimismo, su aplicación detonó tres obstáculos jurídicos a superar: la delimitación del marco constitucional, la violación de la libertad individual y la restricción al dominio privado. De manera que, en términos generales, la implementación del zoning -uno de los instrumentos más poderosos de regulación urbanística- puede explicarse: en función de sus objetivos fundacionales, a partir del concepto de dumping; desde el punto de vista de su metodología de aplicación, a partir del concepto de districting; y en relación al argumento público de legitimación, con idea de welfare.

Referencias

- Bassett, Edward. (1936), Zoning. The Laws, Administration and Court Decisions during the first twenty years. New York: Russell Sage Fundation.
- Migone, Luis Viconte. (1945), Las ciudades de Estados Unidos. Su legislación urbanística, sus códigos de edificación. Buenos Aires: El Ateneo.
- Mancuso, Franco. (1980), Las experiencias del zoning. Barcelona: Gustavo Gili.
- Tella, Guillermo. (2009), Buenos Aires: Albores de una ciudad moderna. Buenos Aires: Ediciones Nobuko.

© Guillermo Tella
En: Tella, Guillermo. (2012), “Los orígenes del Zoning: El primer escenario de la legislación urbanística moderna”. Santiago (Chile): Plataforma Urbana (agosto 29).