Las políticas de descentralización llevadas a cabo durante las dos últimas décadas, reafirmadas en la reforma constitucional de 1994, suponen una constante transferencia de funciones desde los niveles superiores de gobierno hacia el nivel local. Esta premisa es reconocible también a escala mundial, dadas las ventajas de proximidad que los municipios poseen para dar una rápida respuesta a las necesidades de los ciudadanos en temas tan sensibles como salud, educación, ambiente y seguridad.

Sin embargo, en nuestro país este proceso se produjo mediante una transferencia de responsabilidades de tipo asimétrica, sin los suficientes recursos por parte de los niveles superiores para sostener ni los servicios transferidos ni las demandas locales crecientes. Incluso tal proceso se mantuvo en contextos de emergencia socio-económica -como el de la crisis de 2001-, que implicaba para los municipios una importante merma de la capacidad de financiación con recursos propios.

Si bien esta situación se intentó revertir con transferencias de recursos para obras de infraestructura por parte de los gobiernos nacional y provincial, en una primera instancia los municipios necesitaron desarrollar nuevas estrategias tributarias que mejorasen la recaudación de ingresos propios. Con lo cual, para toda gestión de gobierno, deben implementarse de manera cada vez más eficiente políticas de recaudación que permitan generar fondos genuinos para la actuación.

Aunado a ello, en los últimos años -como señala el Lic. Alejandro López Accotto, Especialista en Finanzas Públicas y Gestión Presupuestaria-, los municipios le han sumado a las dos fuentes clásicas de recursos al Estado Nacional como un tercer factor relevante en términos de financiamiento. Lo cual -agrega- pone de manifiesto que las principales herramientas para la búsqueda de equidad suelen ser ajenas al gobierno local y esto hace que los municipios tengan escasa participación tributaria.

Cómo financiar la construcción de ciudadanía

Es un buen ejercicio identificar la serie de servicios básicos que presta un municipio. El Lic. Ramón Alberto Esteban, Concejal de la Municipalidad de San Fernando, considera que los contribuyentes abonan en concepto de tasa por servicios municipales a prestaciones indirectas, independientes de su ubicación y realización.

Una cuestión a destacar es que en la actualidad los municipios prestan una gran cantidad de servicios directos y universales, que van más allá de las tres acciones tradicionales de Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL). Por ende, esa denominación a las tasas se reemplazó por la de Tasa por Servicios Generales, que es mucho más abarcativa. Además, se han instrumentado tasas por servicios administrativos.

En tal sentido, el Lic. Alberto Esteban agrega que el valor de dicha Tasa debiera ser similar al monto global necesario para cubrir el costo de la prestación de esos servicios por parte del gobierno local. Sin embargo, en la práctica efectiva, la emisión de la tasa no llega a cubrir el 50% del costo de la prestación. Esto abre interrogantes sobre los criterios de distribución del costo de los servicios entre las diferentes categorías de contribuyentes y sobre el modo en que se expresa el aporte que realizan los agentes económicos de la ciudad al financiamiento de tales servicios.

Con respecto a la captación de plusvalías inmobiliarias -explica-, toda obra pública de remodelación urbana que aporte valor adicional a las propiedades particulares debe ser financiada por los beneficiarios, ya que el nuevo valor inmobiliario de la propiedad será resultado directo de la acción pública. Con lo cual, se debe evaluar el área de influencia de una obra pública previo a fijar los criterios de distribución de los costos, para que los propietarios contribuyan a financiarla.

Otro instrumento tributario relevante para el control urbano es el cobro de una Tasa gravosa al reconocimiento oficial a construcciones con incumplimientos al Código de Edificación. Bajo determinadas condiciones, toda construcción, a partir de una determinada fecha de antigüedad, está en condiciones de ser gravada por una tasa de resarcimiento durante el tiempo que la construcción se mantenga, debido al uso en exceso que hace de la superficie máxima autorizada sobre la cual se ha construido. Este reconocimiento no genera derechos.

Asimismo, el reconocimiento a la tierra pública como un bien social y que cuyo uso o destino está determinado por la obtención de la mayor renta social o económica -ambas medibles-, ordena el esquema de concesiones de diversas actividades comerciales o deportivas que tienen por canon un valor de renta del espacio físico que utilizan mediante contratos de concesión que así lo determinan.

También son pocos los municipios que cobran una tasa vinculada a la recolección de residuos capaz de absorber el costo total de ese servicio. Y, por otro lado, como muchos han pasado a cobrar una Tasa por Servicios Generales, es imposible medir los costos efectivos, aporta el Lic. López Accotto. Esto deriva -concluye- en la falta de conciencia plena sobre lo que cuesta vivir en una ciudad, lo que cuestan los servicios urbanos, lo que cuesta ser parte de la ciudadanía.

En igual sentido, el Lic. Gustavo Mosto, Especialista en Economía Urbana, destaca que las tasas que cobran los municipios tienen escaso vínculo con el costo de los servicios, y son más un sustituto del impuesto inmobiliario que recaudan las provincias. Y considera que la mejor estrategia de recaudación será aquella que transparente el vínculo entre los servicios públicos y las tasas efectivas.

Al recorrer las vinculaciones entre los tres niveles de la administración pública, el Dr. Horacio Cao, Secretario de la Gestión Pública del Gobierno de la Provincia de San Juan, indica que tanto en el caso de las tasas como en las contribuciones por mejoras, las alícuotas no se ajustan al costo de la prestación y existen importantes subsidios cruzados.

Esto da cuenta de la gran incidencia que los fondos coparticipados y otras formas de transferencias juegan a la hora de dar respuesta a los costos que deben afrontar los municipios. Sostiene que en muchos países existen estos mecanismos de transferencias cruzadas, pero que en Argentina son mayores a la media mundial, en virtud del carácter federal, de la asimetría territorial en el nivel de desarrollo y del modo en que se fue construyendo históricamente la matriz estatal de ingresos y gastos.

Cambios de paradigma en metas de recaudación

En relación con la definición de metas de recaudación, los municipios suelen establecer un monto en pesos que alcanzar. Y allí descansan las expectativas políticas. Sin embargo, este rasgo característico -señala la Lic. Patricia Alessandroni, Especialista en Gestión Pública y Directora de I&C Argentina- debiera ser revisado en favor de un nuevo paradigma: la formulación de metas de recaudación por cantidad de contribuyentes.

Dado que los niveles de demanda ciudadana para la prestación de servicios ha crecido de manera significativa, es necesario que el municipio fije sus pisos de recaudación a partir de la capacidad efectiva del conjunto de sus contribuyentes. En esa línea, agrega que la conducta fiscal se construye con mucha gestión de cobro, lo cual implica determinar cuánto es lo que se recauda, cuántos contribuyentes están al día, cuántos deben mucho, cuántos pueden pagar, cuántos no, cuál es la franja de recaudación que no puede pagar y cuál es el nivel socioeconómico de los mismos.

Determinados municipios cuentan con rangos para determinar áreas de influencia sobre las cuales aplicar diferentes criterios de recaudación. Estos rangos se definen por zonas homogéneas en función de su dotación de infraestructura, su valuación fiscal, el valor de la tierra, el tipo de edificación. Cabe recordar que existen mecanismos fiscales e impositivos susceptibles de aplicar por el municipio para el recupero mediante tasas:

● Contribuciones por Mejoras: Se determina el valor de la obra que motiva la contribución y los medios o facilidades para su cobro. Junto con la Tasa por Servicios Municipales, se envía al propietario un formulario informando el avance de la obra pública y las especificaciones para la contribución.

● Baldíos Improductivos: Se fija un cargo -que puede llegar hasta el doble del valor que se abona de tasa- para todos aquellos inmuebles que no se encuentren afectados a ninguna función en particular y que sean considerados en estado improductivo para la dinámica de la ciudad.

Otra cuestión que suele ser objeto de controversias está relacionada con los procesos de moratoria que los municipios lanzan periódicamente. Para el Dr. Daniel Cassano, Especialista en Fortalecimiento Institucional, las moratorias impositivas son instrumentos muy utilizados por distintos niveles de gobierno para intentar aumentar su recaudación fiscal. Sin embargo, cada moratoria -agrega- conspira filosóficamente contra la equidad tributaria: quien infringió la ley se beneficia en detrimento de quienes respetaron el cumplimiento de sus obligaciones. Esta posición plantea una situación de injusticia para quien está al día con sus tasas e impuestos y atenta directamente contra la buena conducta fiscal del contribuyente.

En ese mismo sentido, la Lic. Alessandroni apunta que las moratorias impactan de manera negativa en la conducta fiscal porque suelen premiar a los que, teniendo capacidad de pago, especulan. Y eso afecta a los que menos tienen. El desafío de toda gestión política -concluye- es poder sostener los niveles de recaudación: cuanto mayor sea la recaudación, con más autonomía de gobierno podrá actuar el municipio y menor será su dependencia de la llegada de fondos coparticipados.

Y parar el Lic. Mosto, la moratoria pone en desventaja al contribuyente que siempre cumple, porque observa cómo su esfuerzo no es tenido en cuenta. El Lic. Alberto Esteban subraya que esta política generaliza a todos los deudores, sin considerar su capacidad contributiva, con el mero propósito de generar financiamiento rápido para la gestión. Así, las moratorias se constituyen en certificados de una gestión tributaria deficiente tanto desde su planificación como desde el cumplimiento de los indicadores de resultados.

Herramientas para un plan de gobierno

Para evitar el recurso de la moratoria de deudas, la gestión de la recaudación debe permanecer como un tópico central del andamiaje tributario municipal. Precisamente, la Lic. Alessandroni resalta que para hacer gobierno, la gestión de la recaudación tendrá que transformarse en un aspecto de alta sensibilidad política y de máximo compromiso social. Con lo cual, deberá quedar claro que la cobranza es una parte sustancial de las políticas públicas municipales. De este modo se determina quién aporta y en qué medida lo hace para colaborar en la construcción de comunidad.

En este sentido, el Lic. Alberto Esteban enfatiza que la política tributaria es -sencillamente- expresión de un plan de gobierno. De tal forma, la cuestión central es conformar equipos que tengan clara la misión y la función de la recaudación dentro del andamiaje político-institucional: recaudar tasas le permite al municipio contar con recursos que hagan viable toda gestión.

Señala, finalmente, que los indicadores claves sobre los que se debe fijar la atención son aquellos que expresan la cobrabilidad por cuentas, por contribuyente o por vecino, ya que pocos contribuyentes que pagan en fecha y cuyas contribuciones mensuales son significativas, pueden esconder un padrón de deudores por cuentas muy considerable que alientan su inconducta fiscal en el marco de un sistema de gestión que los “protege”.

En otro aspecto, el Lic. López Accotto aporta cuestiones vinculadas a la comunicación: debe informársele concretamente al contribuyente cómo se distribuyen las partidas. De este modo reconocerá el destino de sus aportes y tendrá mayor propensión al cumplimiento. Además de la comunicación, un municipio necesita ir gestionando las deudas y, al mismo tiempo, analizando la eficiencia de la recaudación y su cobrabilidad, comenta la Lic. Alessandroni. Con lo cual, tendrá que realizar un seguimiento del comportamiento de sus contribuyentes a partir de un análisis que combine tres perspectivas diferentes:

● Su actitud frente al pago, determinando la cantidad de deudores y la antigüedad de sus deudas.
● Su nivel socioeconómico, estableciendo las capacidades contributivas efectivas de cada ciudadano.
● Su localización territorial, en función de las cualidades del área y la dotación de servicios con que cuenta.

A su vez, el Lic. Alberto Esteban recomienda que cada cuenta, contribuyente, grupo o segmento esté a cargo de un Responsable u Oficial de Cuentas, que controle su cumplimiento en el pago a través de indicadores de gestión y de resultados definidos y actualizados. Ese grupo de Oficiales de Cuentas debe ser asistido por el equipo de “inteligencia fiscal” y recobros, que se ocupa de las cuentas que van quedando en el camino de la gestión diaria, que por su complejidad exigen un tratamiento más personalizado.

De exenciones pasivas a políticas activas

Otra cuestión de alta sensibilidad es la vinculada a las políticas de exención. Un club social, una parroquia, una asociación civil, un centro de jubilados, etc., suelen ser instituciones públicas que quedan exentas del pago de tasas municipales. Si bien son comprensibles tales motivaciones, este mecanismo resulta confuso e inconsistente, porque no le esclarece al contribuyente adónde se destinan sus aportes ni queda registro de la situación. Más que una exención el municipio debiera realizar una contribución, aconseja la Lic. Alessandroni.

Es decir -complementa- que tanto desde el punto de vista administrativo como político, todo aquello considerado como sujeto de exención tendría que quedar documentado como ingreso a las arcas municipales y luego reintegrarlo como aporte solidario a la institución: sin afectar las motivaciones originantes, producir un movimiento de ingreso y egreso del monto por tasas. Esto implica pasar a una política activa, impulsada por un nuevo lenguaje de comunicar el destino de los fondos al conjunto de los contribuyentes.

Clarificar el costo de las exenciones mediante su cambio por subsidios -señala el Lic. López Accotto- es lo que se llama el costo tributario. Mediante el mismo, la exención debería ser contabilizada como un gasto para saber cuál es su relación con el beneficiario. Esas exenciones deben incorporarse entonces en los presupuestos como erogaciones realizadas. No son un instrumento eficiente en la aplicación de gravámenes, dado que incrementan los costos de transacción y acrecientan los riesgos de generalización del beneficio, considera el Lic. Mosto.

Junto con las políticas de exención deben formularse criterios que eviten la prescripción de deudas. Efectivamente, en un municipio todos los años prescribe una deuda municipal. En algunos casos corresponde a deudas originadas 5 años atrás, en otros 10. Con lo cual, el equipo de gobierno debe ocuparse seriamente de no dejarlas “caer”, de evitar que esa prescripción se produzca, de modo de generar recursos genuinos para el municipio. Esto se establece en función de montos y períodos de deuda así como de capacidades efectivas de pago, explica al respecto la Lic. Alessandroni.

Para ello -continúa- tendrá que iniciarse un proceso de gestión de cobranzas en función del perfil del contribuyente. Sabemos que la deuda más corta se gestiona bien telefónicamente –indica- y que, en cambio, con los morosos tienen que existir medios más duros. De modo que, según el carácter de la deuda, habrá comunicaciones fehacientes, reclamos sistemáticos, intimaciones judiciales, etc. Lo importante es ir analizando el resultado de la gestión, enfatiza. Semejante mirada tiene el abogado Cassano: para evitar la prescripción de deudas el municipio debe pensar en mecanismos coercitivos pero, también, en mecanismos que fomenten la conciencia ciudadana en favor del cumplimiento de la obligaciones fiscales.

En ciertos municipios bonaerenses, la gestión para el recupero de deuda se basa en la estructuras de intimaciones. Es un proceso de alrededor de 3 y 6 meses en el que se realiza el acercamiento al contribuyente. Está compuesto por 5 tipos de notificaciones, comenzando por el informe de deuda y concluyendo en la notificación de gestión judicial. Si bien la prescripción existe en el Código Civil -remarca el Lic. Alberto Esteban-, no debe reconocerse como un recurso del contribuyente aducir una supuesta mala gestión del gobierno en la prestación de servicios. Esta política institucional -concluye- no puede tener fisuras conceptuales ni operativas que relativicen la decisión: en la ciudad todos pagan lo que todos usan y, especialmente, los que más tienen.

Criterios y estrategias de actuación

A partir de lo expuesto ha quedado manifestada cómo, ante la falta de actualización del cuadro normativo a los grandes desafíos de los gobiernos municipales, requiere de una adecuación simétrica entre transferencias de funciones y de recursos, ya sea en la distribución de fondos como en las competencias tributarias. Aún dentro del marco tributario existente es posible llevar adelante políticas firmes que conduzcan a mejoras de la gestión. En tal sentido, se proporcionan a continuación 10 estrategias de actuación:

● Contar con un equipo especializado abocado a la gestión de cobranzas y
.–. capacitarlo para poder producir este cambio conceptual.

● Fomentar la implementación de aquellas tasas y contribuciones subutilizados
… en conjunto con el servicio u obra correspondiente.

● Establecer metas claras sobre los pisos previstos de recaudación a partir
… de la definición de la cantidad de contribuyentes.

● Perfilar y segmentar a los contribuyentes en cuanto a su actividad, su
… capacidad contributiva y su inserción en el territorio.

● Generar un canal de comunicación con los contribuyentes, de manera de
… informarle hacia dónde se dirigen sus aportes por tasas.

● Formular notificaciones fehacientes al contribuyente sobre su situación
… tributaria con el fisco municipal, sus cuotas y vencimientos.

● Formular un plan de acción continua de ejecución del cobro, teniendo en cuenta
… los perfiles de contribuyentes en el municipio.

● Adoptar políticas que faciliten a los deudores ponerse al día en sus cuentas sin
… que ello implique apelar a la moratoria como recurso.

● Modificar el criterio de exención por el de contribución, de modo de documentar
..- el aporte que el ciudadano realiza para fines sociales.

● Monitorear y evaluar de manera sistemática los resultados alcanzados en la
..- gestión del cobro de tasas en función de las metas previstas.

En consecuencia, para una eficiente política de recaudación municipal se deberán entonces establecer metas claras sobre montos de recaudación y por contribuyentes, formular un plan de acción continua de ejecución del cobro, evaluar de manera sistemática los resultados alcanzados, contar con un equipo abocado cotidianamente a la tarea y capacitar al personal disponible para este cambio conceptual. No existe ciudadanía gratis y el ser ciudadanos de una sociedad compleja compromete al gobierno a la búsqueda de recursos genuinos con equidad en la gestión.

© Guillermo Tella & Martín Muñóz

En las últimas décadas, las ciudades han puesto en evidencia fuertes cambios en sus patrones tradicionales de crecimiento. Los centro se vacían, las periferias se densifican. ¿Cómo podemos entender hoy a la ciudad?

Me parece que primero hay que aclarar los niveles de conocimiento en los que hay que basarse para opinar sobre la ciudad. Uno de ellos, bastante general, tiene que ver con el desarrollo actual de las ciudades. En este caso se pueden examinar tendencias y fenómenos en el campo de la producción, de la economía y, en consecuencia, articular teorías y hacer predicciones generales. Pero estos análisis terminan por tener una validez relativa a pesar de los fenómenos universales que nos incluyen a todos más o menos por igual.

Y aquí se nos presenta otro nivel de conocimiento que tiene que ver no solo con los fenómenos particulares de cada ciudad sino también con grupos de ciudades. Es decir, las conclusiones particulares son distintas para las ciudades latinoamericanas que, por ejemplo, para las europeas. En cualquier caso, hay una tendencia general a una mayor indefinición física de la ciudad (entendida como se lo hacía en el siglo XIX y parte del XX) y a la conformación más compleja de lo que podríamos definir como redes o tejidos urbanos.

Hay una tendencia “natural” a que vaya desapareciendo la diferencia entre el campo y la ciudad por dispersión en el territorio (esto es válido, sin duda, para las ciudades europeas). Hoy habría que interpretar las redes y tejidos urbanos como formas del territorio. Simplificando, se podría decir que la ciudad ya no existe (idea que se viene desarrollando desde hace algunos años) pero esto es relativamente cierto. Es una idea que explica los desarrollos físicos de las ciudades pero que no describe las situaciones administrativas o las relaciones con la cultura cotidiana y el imaginario de la gente.

De cualquier manera, lo que es importante tener en cuenta es que, si ya las divisiones administrativas y las normativas de las ciudades tenían poco que ver con la realidad (Buenos Aires y los municipios del Gran Buenos Aires, por ejemplo, que desde su fundación han constituido una suerte de sistema urbano en red) ahora, esta separación entre el sistema administrativo-legal y la realidad, se ha hecho mucho mayor.

Además, a lo largo de todos estos procesos de cambio, la brecha entre la calidad de vida de los tejidos urbanos de diferentes partes del mundo o de partes de tejidos urbanos de los mismos territorios, se ha ido agrandando en detrimento de la mayoría de la población. Creo que no es necesario aclarar que la injusticia en la calidad de vida no es culpa de lo urbano (aunque en la mayoría de los debates entre arquitectos así lo pareciera) sino el resultado de otras injusticias o, mejor dicho, de todas la injusticias mezcladas que en ningún lugar se representan tan bien como en las “ciudades”.

Sin embargo, como ha sucedido históricamente, las ciudades continúan concentrando el poder político, económico y tecnológico. ¿Cuáles son entonces los espacios de oportunidades que nos ofrece hoy la ciudad?

Todo depende de cómo se gestionen las ciudades. Me parece que es muy difícil negar que las ciudades se hayan ido privatizando. Consecuencia de ello, a pesar del aparente aumento de la oferta de oportunidades, éstas están constreñidas a ciertos grupos sociales y, además, la mayoría de ellas son socialmente manipuladas.

La apertura de un debate técnico y social amplio sobre lo urbano, el desarrollo de un tipo de pensamiento que tenga en cuenta, fundamentalmente, las necesidades y aspiraciones de los habitantes y el cambio del tipo de gestión pueden generar nuevas y mejores oportunidades para todos sobre la base del aprovechamiento máximo de lo existente, sin crecimientos superfluos, y con desarrollos sostenibles que aprovechen lo mejor de los actuales avances en los medios de conocimiento, de información y de las nuevas tecnologías.

Los crecientes requerimientos de movilidad de bienes y de personas modifican hoy la forma y el tamaño de los tejidos urbanos. ¿Cómo observa a Buenos Aires en el marco de los recientes procesos de transformación?

Hace ya 20 años que no vivo en Buenos Aires y debo aceptar que tengo limitaciones para opinar sobre la ciudad. De cualquier manera, me parece que no ha cambiado tanto. Y esto creo que se debe a su fuerte estructura urbana de manzanas, de calles y de árboles, que la preservan igual pero diferente, a pesar de todo. Sin embargo, hay dos fenómenos acerca de los cuales se debería meditar especialmente: el de la construcción de edificios en torres y el de la solución dada a Puerto Madero.

Las torres son hoy en Buenos Aires una solución comercial. Aceptar esto no es en principio una condena moral. Lo que sí significa es que, tal como se está produciendo el fenómeno de la construcción de torres en Buenos Aires, no se debería creer que el debate sobre las mismas tenga que ver con la necesidad de concentrar el crecimiento de la ciudad y sino con cuestiones vinculadas al mercado. Pero el tema de las torres no es el principal problema urbano de esta ciudad en relación, por ejemplo, con la pésima calidad que tiene el transporte.

Por otro lado, Puerto Madero es una operación que la ciudad necesitaba. Hace unos cuantos años atrás, cuando recién fuera aprobado ese proyecto, en una Mesa Redonda dije que, tal como estaba planteado, el resultado final sería la gentrificación. Y así ha sido. Tampoco esta conclusión es para proclamar una condena moral. Lo que si es cierto es que se perdió la oportunidad de desarrollar mejor esa parte importante de la ciudad como resultado de no interpretar correctamente la relación con Buenos Aires y de no haber gestionado la operación con objetivos sociales y políticos distintos y más ambiciosos.

Las torres y Puerto Madero son un éxito para el turismo y para parte de la población porque para ellos significa la incorporación de la ciudad a los gustos de la globalización. La pena es que Buenos Aires, tan particular en su estructura urbana y con el tango a cuestas, hubiera merecido algo mejor que lo que se puede encontrar en cualquier lugar del mundo.

La articulación de la manzana tradicional con la ciudad real ha constituido una de sus enormes preocupaciones. ¿Cuáles son maneras que rescata para construir la ciudad que ponen en discusión estas cuestiones?

Como constante, para acentuar la relación de la manzana con la ciudad real, que de alguna manera debiera ser su referencia, debe descomponerse el volumen en edificios que vayan construyendo la calle como la ciudad de todos los días. En cualquier caso, no se trata de repetir mecánicamente las formas de la ciudad existente y ni siquiera de recordarlas; de lo que se trata es de tenerlas en cuenta tal “como han sido olvidadas”.

Rescatar maneras de construir la ciudad significa -desde mi perspectiva- mantener el rigor y la racionalidad que requiere la articulación de un estilo para el conjunto del tejido urbano, sin poner a éste en crisis por los detalles o las soluciones particulares que se necesiten. Pero, claro, estos criterios de hacer ciudad no hubieran sido tales sin haber absorbido, antes, tanta arquitectura como me fue posible a partir de la tradicional “casa chorizo” en la que nací, en el porteño barrio de Mataderos.

© Guillermo Tella & Alejandra Potocko

Las ciudades se encuentran cada vez más insertas en una amplia red de regiones urbanas. ¿A qué denominamos conceptualmente ciudades intermedias?

Las ciudades intermedias son ciudades que están muy relacionadas y son conscientes de estar en la red amplia de otras ciudades y de sus territorios: las define su función, su posición y su doble capacidad de ser medio y de estar en medio. Aunque no es la talla lo que las define, su tamaño físico o la cantidad de habitantes viene asociado a su función; y su tamaño depende de cada una de las regiones geográficas del mundo.

Una ciudad europea de 30 mil habitantes, con universidad y hospital, o una ciudad mucho mayor de más de 1 millón de habitantes en China no son ciudades grandes. En el contexto mundial las ciudades menores de 1 millón de habitantes, según datos oficiales de Hábitat de Naciones Unidas, tienen más del 62% de la población urbana del planeta. O sea, dos de cada tres habitantes urbanos.

Como además están ligadas a todas las regiones del mundo, donde tal vez no haya una gran ciudad pero sí hay una de esa escala y rol intermediario, deben tener mayor presencia como centros de cultura, de promoción de sus territorios. En la urbanización mundial las ciudades de tamaño medio y de rol o función intermedia no son tenidas en cuenta suficientemente por las instituciones internacionales. Pero en ambos casos sus servicios se ofrecen a los habitantes, además de ofrecer a aquellos de los territorios de alrededor.

Dado que esta tipología de ciudades juega un papel estratégico como centro de promoción de sus territorios, ¿qué oportunidades le ofrece a sus habitantes?

Los planes de urbanismo en ciudades de esa escala son -o pueden- ser mucho más ajustados a las condiciones de su territorio y de su ambiente. Es decir, pueden ser planes más detallados en relación a las oportunidades de ese lugar. Son planes más proyectos. Por ejemplo, la planificación de un parque a lo largo del río o del arroyo de esa ciudad media, en ese lugar concreto, puede ser pensada más a escala del proyecto.

Ello facilita visualizar mejor qué potenciales de transformación positiva tienen los espacios y lugares de las ciudades y, además, cómo pueden estar abiertos y ligados a los territorios y a los pobladores de su entorno. En la mejor relación entre las ciudades y sus territorios está la condición de una mejor ordenación territorial.

De este modo es posible poner en valor los elementos del paisaje, la productividad agrícola y los recursos locales, para que a través de sus ciudades tengan mejores flujos y relaciones globales, dentro de una economía mundializada. En función de ello se puede hacer un urbanismo de mayor calidad para favorecer el valor de cada lugar, de cada ciudad. Esto permite generar un urbanismo más favorable para el desarrollo.

Las ciudades intermedias necesariamente tienden a articular diferentes escalas. ¿Deben entonces pensarse desde lo global para poder actuar en lo local?

En las condiciones actuales de nuestro planeta ningún urbanista puede dejar de pensar cómo mejorar y transformar lo urbano frente al cambio climático y a la pérdida de diversidad. Nuestro objeto de trabajo es el espacio vital, lugar común con muchas otras profesiones, como los biólogos, los naturalistas, pero no solo ellos; los filósofos, los abogados, los ingenieros y muchos otros. Pienso en los comunicadores e incluso en los políticos. Las premisas deben ser transversales.

No hay teorías únicas sino componentes y saberes que nuestra profesión debe aportar en los trabajos del urbanismo, como son la escala de las operaciones, los trazados en relación a las condiciones de topografía, la forma urbana y sus relaciones con las condiciones ambientales, los materiales, las tradiciones y, además, con los elementos simbólicos de cada lugar, los estándares y las normativas u ordenanzas, los planes y otros instrumentos que son más apropiados para situar el urbanismo sobre el suelo de cada lugar concreto.

No debe perderse de vista que la formación de las ciudades se produce en un lugar: podemos decir que es local aunque tenga que ser ligada a funciones, símbolos y procesos más globales. No me quedo con la frase “pensar global para actuar local”. Me gusta más la idea de pensar local y global para construir lo local y lo global. Una ciudad es una parte del planeta siempre. Es local y es global siempre.

Buenos Aires se ha ido sedimentando a través del tiempo por yuxtaposición de ciudades intermedias. ¿Cómo observa a esta metrópolis desde tal perspectiva?

El urbanismo es una disciplina muy amplia, que va más allá de redactar planes para las ciudades. En realidad, las ciudades se construyen más allá de los planes. Tanto por los pobladores, en sus periferias, como por los promotores y los grandes inversores en los lugares centrales. En Buenos Aires eso se observa con claridad. Por ello hay mucho más urbanismo que el de la planificación. Son las funciones de gestión, de transformación y de desarrollo de proyectos urbanos.

El urbanismo debe dar respuesta a procesos no solo de nuevo crecimiento o extensión ni a procesos de transformación urbana sino, también, a las mejoras de diversas partes existentes de las ciudades. En ese sentido, Buenos Aires está compuesta no solo por la Ciudad capital, con un tamaño y funciones centrales. Además hay un amplio conjunto de ciudades intermedias que realizan funciones de intermediación con las ciudades y los territorios del entorno.

La ordenación de Buenos Aires no puede verse solo en términos de gran ciudad. Hay que entender que la periferia, que las municipalidades del conurbano, son ciudades de rol intermediario y están abiertas y ligadas al territorio de la pampa húmeda, de las chacras, de las producciones de tipo rural. Por ello no se puede pensar en el Gran Buenos Aires solo hacia dentro, sino también hacia fuera.

© Guillermo Tella & Alejandra Potocko

La construcción de parques como centros cívicos capaces de dotar de cualidad a los nuevos barrios y de ofrecer a los sectores populares mejores condiciones de habitabilidad ha sido uno de los aportes esenciales del pensamiento de Benito Carrasco; quien contribuyó a la sustitución del concepto de “parque” como vehículo de evasión “romántica” por el de instrumento de planificación capaz de intervenir sobre iniciativas especulativas.

A principios del siglo 20 la alta ocupación del suelo en el área central de la ciudad de Buenos Aires impidió la realización de operaciones de saneamiento que dotaran de los grandes espacios abiertos que la sociedad reclamaba. Fue entonces cuando nació la iniciativa de localización de nuevos parques sobre extensiones periféricas a la ciudad tradicional para cualificar la trama y oxigenar el tejido.

En este marco, en 1914, con la firma de Arias y J. Tomás Sojo, fue presentado al Ministro de Obras Públicas de la Provincia de Buenos Aires, por parte de una Comisión nombrada por decreto del Poder Ejecutivo provincial del 22 de abril de 1912, el “Plano y memoria descriptiva de las obras de embellecimiento de la costa”, a realizarse en los municipios de Vicente López, San Fernando, San Isidro y Las Conchas.

Esta Comisión, formada por Samuel Hale Pearson, Félix Armesto, Jorge Mitre, Avelino Rolón y Matías Sturiza, estuvo encargada de aconsejar y dirigir el emprendimiento. Y fue la que designó al Ing. Jorge Duclout para realizar los estudios hidráulicos y al Ing. Benito Carrasco para proyectar y construir las obras.

Mientras que en la ciudad de Buenos Aires se realizaban “progresos edilicios con atractivos diversos”, la orilla del río permanecía abandonada, sin que se aprovecharan sus “múltiples bellezas”. Si bien ya se manifestaba cierta tendencia de radicación residencial hacia la zona norte, la transformación de la costa la estimularía poderosamente, “entregando a la edificación un vasto área con ventajas y alicientes insuperables”.

Con un plazo de obra estimado en tres años, se propuso una ancha avenida que comunicaba con el Tigre, recorriendo la parte más pintoresca de la costa. A su vez, la comuna porteña debía construir una avenida ribereña que, arrancando de Puerto Nuevo, se prolongase hasta la Estación Rivadavia en el límite del distrito, donde se empalmaría con la que proyectaba la Comisión.

La composición del proyecto

El emprendimiento había sido pensado como la expansión posible y necesaria de la ciudad, destinada prioritariamente al uso de los porteños. Y la electrificación de las líneas del Ferrocarril Central Argentino permitiría que las clases más modestas se trasladasen hasta cualquier punto del paseo rápida y económicamente. La composición del proyecto ofrecía una lectura clara: lindero a la ribera y con una estructuración lineal (avenida) se instalarían (de manera coincidente con las estaciones del ferrocarril y, por ende, con las incipientes urbanizaciones en torno a ellas) ocho nodos (parques), que ofrecerían alternativas de uso diferenciadas, expresadas en distintos niveles de espacialidad.

Siguiendo las principales sinuosidades de la costa (para conservar su aspecto agreste y pintoresco), la avenida arrancaría del boulevard de Circunvalación Norte, en las inmediaciones de la Estación Rivadavia del Ferrocarril Central Argentino, uniendo en 17 kilómetros de extensión, a Buenos Aires con Tigre. Frente a cada pueblo se construirían obras de importancia “no sólo para los vecinos de la Capital sino también para los de las respectivas localidades”. Previendo posibles desbordes de las aguas, en taludes y terraplenes se adoptó la cota de 4.50 metros sobre el nivel del río.

La avenida, de 70 metros de ancho, estaba compuesta por una balaustrada exterior y un veredón para peatones prolijamente arbolado. Junto a él, una calzada de 25 metros para automóviles, dividida por refugios y columnas de alumbrado. A continuación, una franja de jardines (con doble hilera de árboles, estatuas, quioscos y obeliscos) y el camino para jinetes. Luego, una acera, la calzada para coches y ciclistas y, por último, otra acera para los edificios linderos a la avenida. Debido a que los automóviles desarrollarían altas velocidades en ciertos tramos, se proyectaron pasajes subterráneos para comunicar ambas sendas peatonales.

● El parque de Vicente López

El primer eslabón en el camino hacia el Tigre estaba compuesto por una rambla, que servía de embarcadero, y un gran parque que abarcaba toda la extensión desde las vías del ferrocarril hasta el río. Tanto los jardines como las terrazas fueron diseñados para ofrecer magníficas perspectivas hacia él. Un parque era de 350 por 430 metros y abarcaba toda la extensión desde el ferrocarril hasta el río e incluía restaurante, gimnasio, teatro al aire libre y “quioscos para música”. En el centro de los jardines se preveía la construcción de la Escuela Naval Militar, que contaba con una rambla y un muelle con diversos embarcaderos. Frente a la estación del ferrocarril se formaba un rond-point para enmarcar el acceso y dinamizar la circulación.

● La gran explanada de Olivos

Dado que en Olivos se hallaba uno de los sitios más pintorescos de la costa, las construcciones tomaban una magnitud mayor y un “carácter más aristocrático”. Una gran explanada -con diferentes aterrazamientos- seguía el modelo de Niza y de Montecarlo. En lo alto, un edificio para el casino dominaría el conjunto para ofrecer las mejores vistas panorámicas. La terraza era de 860 por 1140 metros y constituía la más importante de las proyectadas. Asimismo, penetraba sobre el río para alojar al edificio del casino, de aspecto monumental y riqueza arquitectónica. Un rond-point central de 200 metros de diámetro se ubicaba frente a la terraza. Completaban el conjunto museos, acuarios, casas de té, salones de concierto, restaurante, embarcaderos y un faro. El sitio, por sus propiedades geográficas, generaba amplias visuales hacia los grandes montes del Delta.

● La barranca de Martínez

Dado que en las proximidades de la ciudad de Buenos Aires se carecía de un paraje que permitiese a la “población obrera pasar una tarde de entretenimientos al aire libre”, se proyectaron bajo la barranca de Martínez tres terrazas semicirculares de 100 metros de diámetro. Eran las Terrazas “del Recreo”, “del Molino” y “de la Granja”, destinadas exclusivamente “a las clases más modestas”. La barranca, situada en las proximidades, era aprovechada como fondo para la avenida. Se trataba de una explanada sobre terrazas rompe-olas y en su parte central se instalaba un molino irlandés que albergaba una cervecería. La balaustrada comenzaba gradualmente a perder su carácter en favor de taludes de césped, piedra y tosca, conforme al aspecto agreste de la zona.

● El parque de San Isidro

En tierras de propiedad fiscal y sobre la base de gigantescos bosques de sauzales y del Arroyo Sarandí, se proyectó un parque de 200 hectáreas. Buenos Aires ya no podía brindar a sus habitantes un ámbito donde fuera posible “pasar un día de campo”. Dado que los Bosques de Palermo habían llegado a un grado de urbanización tal que excluían los paseos, San Isidro ofrecía una oportunidad única. Frente a la Estación de San Isidro se proyectó entonces el parque con un trazado “romántico” y conservando su aspecto agreste.

Diversas avenidas y senderos fueron delineados a través de los macizos de vegetación, y en los sectores más despejados se instalarían canchas de futbol y tenis, piletas de natación, teatros y restaurantes, juegos al aire libre y una lechería normanda (“un modelo de palpitante actualidad”). Sobre la costa se construiría una rambla, un muelle, baños fijos y flotantes, belvederes y faros, y se fondearían dos balnearios flotantes “análogos a los que con éxito funcionan en Europa”.

● La explanada de San Fernando

Entre San Isidro y el Tigre, la avenida aparecía interrumpida por el balneario de San Fernando. Sobre la costa se levantaba la última de las grandes explanadas, con una longitud de 500 metros, con un balneario de suaves playas y, en torno a ellas, un jardín central de forma elíptica (que dividía a la avenida) en cuyos extremos, dos pabellones alojarían un restaurante y una confitería.

● El parque del Tigre

Camino a Tigre debió salvarse, mediante un amplio puente levadizo, la desembocadura del Canal San Fernando. Finalmente, la avenida remataba junto a la Estación de Tigre, en la confluencia con el Río Luján. Allí la avenida se bifurcaría para formar una “cintura” en torno a un parque de más de 1000 por 280 metros Dominaba el conjunto una pista con tribunas (para “carreras y juegos”), un amplio muelle sobre el río, tres muelles menores y un embarcadero. La construcción de la avenida permitía además el saneamiento de la parte del Río Luján comprendida entre el Río Tigre y el de la Plata; tramo de costa baja e insalubre, conformada por juncales, deshechos y orillas fangosas. “Aquél día que esté construido podremos enorgullecernos de haber llevado a cabo una de las mayores obras de embellecimiento”, señalaba en su documento Benito Carrasco.

Un pulmón para la ciudad

El sistema de espacios verdes formulado para Buenos Aires en torno al cambio de siglo estuvo caracterizado como freno contra la congestión creciente, capaz de oxigenar la ciudad y, a la vez, potenciar y valorizar la expansión hacia la periferia. B. Carrasco afrontó con solvencia este fenómeno con concepciones próximas a la City Beautiful estadounidense y le atribuyó al parque público un papel activo en el control formal del crecimiento urbano, como espacio de uso más que de contemplación. La propuesta de un parkway como iniciativa para embellecer la costa se convertiría en el elemento ordenador por excelencia, generando áreas verdes entre tramas densas, enlazadas por conexiones lineales.

La introducción de nodos como “infraestructuras de atracción” (a partir de un equipamiento de base) pretendió constituir pulmones para la ciudad, cualificadores del tejido, que apuntaban a salvar una necesidad declamada, a ofrecer un espectro de alternativas a distintos estratos sociales de la población y a diferenciar espacialmente los usos “aristocráticos” de los de las “clases modestas”. Al perímetro zigzagueante de la avenida se le sobrepusieron las altimetrías e irregularidades del terreno que evitaron no sólo la degradación del lugar sino, también, las gravosas obras de desmonte y terraplenamiento que hubiesen sido necesarias.

El pensamiento de Benito Carrasco continúa reverberando entre nosotros. Tanto el concepto de espacio público como vehículo de prácticas sociales y oferente de soluciones espaciales y formales, como la apelación al uso de infraestructuras para intervenir sobre nodos significativos fueron recuperados por el emprendimiento del “Tren de la Costa”, levantado sobre “los altos” del proyecto. Ayer, Carrasco lo advirtió y propuso un camino… hoy, desafía al tiempo y reclama reconocimiento frente a expresiones disuasivas.

Fuentes consultadas

© Guillermo Tella

La ciudad de Guadalajara ha tenido un crecimiento extensivo en las dos últimas décadas. ¿Qué factores incidieron para que no encuentre su brújula urbana?

Guadalajara conforma un conglomerado metropolitano que aloja actualmente a una población próxima a los 4,5 millones de habitantes, siendo la segunda ciudad nacional. Refleja una estructura promedio de baja densidad en un amplio territorio, en torno a 80 habitantes por hectárea. Es una ciudad expandida, marcada por identidades múltiples y por un esquema de fragmentación política (se constituye por 8 ayuntamientos y administraciones de distinto signo partidario). Por tanto se han perdido referentes comunes y coexisten hoy varias ´Guadalajaras´.

Tal diversidad ha ido acompañada de procesos que refuerzan el individualismo y que se estimulan desde prácticas de consumo y configuración de espacios excluyentes, lo que atenta contra la cohesión social. La creciente complejidad no encuentra mecanismos para ser gobernada y se opta por el modelo de “ciudad por proyectos”, cuyo correlato es una renuncia tácita a la planificación urbana integral.

Estas circunstancias a su vez propician un hecho lamentable: los agentes inmobiliarios privados se han convertido en un poder fáctico y corporativo que supera al Estado en materia de intervención urbana y “ordenación” del territorio, algo que quedó plenamente comprobado durante el boom inmobiliario experimentado en México durante la última década.

Deberíamos arribar a un escenario en el que los promotores inmobiliarios ganen sin que la ciudad pierda. Si bien en 1992 se decretó el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara, el plan perdió vigencia y no ha sido reemplazado, de ahí que la ciudad navegue a la deriva, sin brújula, a expensas de intereses que de ninguna manera encuentran contrapesos públicos que los someta a unos códigos aceptables de disciplina urbanística. Se ha perdido aquella nación rousseauniana del “bien común” que no por vieja debe sepultarse.

Actualmente se avanza en México en una Ley de Coordinación de Zonas Metropolitanas: esto puede constituir un cimiento para ensayar un mejor gobierno, una vez resueltos mecanismos financieros y logrados acuerdos intermunicipales -escala horizontal- y entre los tres niveles de gobierno -escala vertical-.

Mientras Guadalajara navega sin rumbo: ¿Qué procesos se reproducen en este escenario tan complejo? ¿Qué ocurre en el centro y qué en las periferias?

A pesar de su valía cultural e identitaria, el centro histórico de Guadalajara está en decadencia: denota claros procesos de deterioro físico, sobrecarga de funciones comerciales y vaciamiento demográfico. Abarca aproximadamente 780 hectáreas y muestra diversidad de matices. Pero vale destacar que es un espacio recuperable. Por otra parte, las periferias de la gran aglomeración desarrollan un modelo de crecimiento difuso y depredador de recursos naturales.

Durante las dos últimas décadas las principales metrópolis nacionales han estado sometidas a un “crecimiento decreciente”: crecen relativamente más despacio que antes, a tasas promedio anual de alrededor del 2 %, cuando hace 4 ó 5 décadas alcanzaron tasas próximas al 6 %. En términos absolutos los municipios metropolitanos de Guadalajara suman anualmente un promedio de 80 mil nuevos habitantes. Igualmente preocupante es que se incorporan a la ciudad 120 mil vehículos anuales, estadística vital para entender las tensiones urbanas actuales.

El principal problema en toda la ciudad es la pobreza, causa y disparador de otros problemas. Para evitar el sesgo reduccionista prefiero referirme a los tremendos contrastes sociales ya que la ciudad también exhibe una riqueza que llega a ser ofensiva, en ese sentido es mejor acudir a los conceptos de segregación social y fragmentación urbana que se materializan por ejemplo en la gran proliferación de urbanizaciones cerradas.

Parece que la pobreza no se identifica convencionalmente con los problemas urbanos y que su solución depende de “políticas sociales” -generalmente asistencialistas-, y no de “políticas urbanas”. Esto es un error ya que la atención a temas como el empleo, la seguridad ciudadana y el acceso a bienes colectivos puede estructurarse en torno a proyectos urbanos innovadores. Ello requiere de estrategias coherentes y de relaciones intergubernamentales que atiendan los problemas transversalmente, algo para lo cual la administración pública no está preparada, puesto que priman las visiones sectoriales de corto plazo y las acciones disociadas.

Cuando se aplica un esquema integral y proactivo que pone el acento en las necesidades de las personas se facilita la construcción social de valores como la cooperación y la solidaridad, indispensables para el desarrollo. El modelo que insinúo ha sido aplicado en forma ejemplar en Medellín, Colombia, enmarcado por el concepto de “urbanismo social” y ha servido para reducir drásticamente la violencia y la inseguridad, al tiempo que ha impulsado la creación de empleos, el incremento de calidad de vida y está devolviendo a los ciudadanos el orgullo de vivir ahí.

La principal oportunidad es la recuperación gradual de la autoestima, convertir a los “habitantes” en “ciudadanos”, con todo lo que ello conlleva. Pero al mismo tiempo debe ser un estímulo para que la administración pública defina un proyecto de ciudad o -por lo menos- una “imagen-objetivo” que sirva para orientar la reinvención de Guadalajara.

Durante décadas los ciudadanos hemos presenciado pasivamente la acumulación de rezagos. Es por todo lo anterior que la ciudad se encuentra en una encrucijada en la que se sobreponen situaciones de crisis y oportunidad. La clave está en reivindicar la función pública del urbanismo para recuperar esta ciudad, que a pesar de todo nos parece entrañable a muchos de los que aquí nacimos.

© Guillermo Tella & Alejandra Potocko