La zonificación se consagró a través del tiempo como uno de los instrumentos urbanísticos más poderosos que, desde el punto de vista de la regulación constructiva, fuese capaz de operar sobre un territorio precisamente acotado, a partir del concepto de división en zonas, para potenciar las propiedades intrínsecas de los diferentes fragmentos resultantes.

La ciudad del siglo XIX es producto de la Revolución Industrial. Los efectos del abandono de las áreas rurales y de las condiciones extremas de hacinamiento fueron los temas centrales a los cuales se buscó dar respuesta. El problema de la ciudad era su concentración poblacional y su celeridad de crecimiento. La pobreza históricamente ha sido un mal endémico, pero se redimensionó cuando miles de ricos tomaron contacto con millones de pobres.

Mediante un viraje en los sistemas y formas de producción, surgió en Inglaterra un movimiento filosófico-social en torno a la figura de Adams Smith, padre del laissez faire y de la economía capitalista liberal; en el que la industria quedaba consagrada como el sistema autorregulador del equilibrio social e individual, basado en la división del trabajo y en la producción en serie. A poco de ponderar sus bondades, comenzaron a evidenciarse los efectos negativos producidos por el modelo, ya consagrado en toda Europa central.

Las ciudades crecían con la misma intensidad con que una fábrica realizaba su producción seriada. En busca de fuentes de trabajo, la población rural se trasladó masivamente a las áreas urbanas en breve lapso, y ello generó crecimientos sin planificación previa, con altos índices de hacinamiento e insalubridad urbana, con propagación de enfermedades infecto-contagiosas y parcelamientos sin infraestructuras ni condiciones de asoleamiento.

Las penosas situaciones a las que llegó la Europa industrializada en menos de cincuenta años dieron origen a fuertes conflictos sociales. El proletariado apareció como fuerza organizada a la que el propio capital que lo había creado llegó a temer. Ese temor impulsó a reformar las viejas ciudades y a mejorar los “infectados” suburbios.

A mediados del siglo XIX comenzaron a evidenciarse los signos de deterioro producidos por la segunda fase de la industrialización europea: tanto la opresión y la desigualdad social como el hacinamiento y la insalubridad urbana habían resultado situaciones no contempladas pero ya instaladas en el
seno mismo de la ciudad.

En Buenos Aires, las incesantes migraciones del campo a la ciudad en busca de fuentes de trabajo produjeron en las áreas centrales un severo incremento de las densidades, con el consiguiente colapso de los sistemas higiénico-sanitarios. Asimismo, la venta financiada de lotes junto con la expansión de las redes de transporte (con tarifa reducida) permitieron adosar al casco tradicional franjas cada vez más amplias, e indujeron a la generación del primer anillo de conurbación metropolitano.

En pleno apogeo de la ciudad industrial, insalubre y hacinada, emergieron propuestas utopistas que articulaban de modo autosuficiente la relación entre el campo y la ciudad. En ese marco, son los higienistas quienes advierten acerca de los perjuicios instalados en la ciudad y los que lanzan las primeras leyes sanitarias con las que posteriormente se construirá la legislación urbanística contemporánea.

De aldea a metrópolis

Tanto las prédicas higienistas como los conceptos de “orden”, “accesibilidad” y “saneamiento” resultan ser las constantes en las acciones urbanísticas. La ciudad, antes que tal, fue un acta y fue un plano. En 1580 Juan de Garay, su fundador, trazó a regla y cordel una cuadrícula de 144 manzanas, aplicando la legislación indiana y luego procedió a la repartición de
tierras y solares.

La modalidad de conquista y colonización del territorio americano tomó forma legal en 1573, cuando Felipe II dio a conocer las Ordenanzas de Descubrimiento, Nueva Población y Pacificación, que representaban una auténtica legislación sobre el ordenamiento urbano y regional. Fueron desarrolladas por el Consejo de Indias –un organismo destinado a ocuparse en España de los temas vinculados con América– y contenían los lineamientos estructurales para llevar a cabo la acción “pobladora”.

Dentro de un gran recinto rectangular, para facilitar la repartición de tierras y de solares a cada poblador, la ciudad debía organizarse en función a tres elementos esenciales: las plazas, los solares y las calles; de modo que rápidamente lograba identificarse el espacio público y el privado, dentro de un trazado ortogonal que respondía a la tradición universal de la cuadrícula urbana. A partir de ese esquema teórico se configuraba una ciudad con un entramado rígidamente estructurado, monótono y sin sorpresas, pero con capacidad de expansión del tejido sin mayores conflictos.

El centro urbano y su entorno rural constituían una unidad jurídica y esencialmente funcional, dado que en ella se sustentaba la economía de subsistencia de su población. Colindante con la ciudad, se ordenaban: el ejido –fracciones destinadas a absorber futuros crecimientos demográficos– y más allá, tierras con diferentes extensiones e intensidades uso: las dehesas –para el esparcimiento público–,
las chacras –huertas para cultivo de cereales– y las
estancias –campos para cría de
ganado mayor–.

Finalmente, la cuadrícula urbana fue utilizada por los conquistadores como el principal instrumento de dominación y de “domesticación de las tierras salvajes”, dentro de un esquema articulado por un elemento detonador de fuerte centralidad como núcleo del trazado: la plaza mayor, que le otorgaba forma y carácter a la ciudad, al tiempo en que se convertía en símbolo del poder político y religioso, cívico y comercial.

Buenos Aires creció en torno a ese núcleo central mediante una expansión en anillos sucesivos. Posteriormente, la traza lineal del ferrocarril reorientó su crecimiento con ejes de vinculación a áreas agroproductivas. Las sucesivas estaciones ferroviarias se constituyeron en centro de pequeñas urbanizaciones y el tranvía se ocupó luego de enlazar áreas dispersas.

Entre 1880 y 1930 se consolidan los centros fundacionales de poblados nacidos en torno a las estaciones en el marco de una política agroexportadora con la cual se recibió un importante flujo migratorio europeo. Esta población se localizó en extremas condiciones de hacinamiento principalmente en torno al centro de la ciudad y, en menor medida, alrededor de las incipientes áreas subcentrales.

El paso de aldea a metrópolis ha significado la permanente sustitución de suelo rural por urbano. Proceso que se materializó mediante precisas tendencias de expansión y de consolidación. La ciudad por la que hoy transitamos es, en realidad, una conjunción de ciudades yuxtapuestas, que con el paso del tiempo fueron alcanzando su apogeo y desarrollo que exacerban los componentes de una sociedad madura, elegante y refinada.

La zonificación urbana

Como se ha destacado, junto con la división del trabajo comenzó la división de la sociedad, a partir de un agrupamiento por rasgos comunes de sus componentes. En esa lógica surgió el zoning a partir de la primera restricción al uso de la propiedad privada de la tierra por causas de bien público, a través de la fijación de las funciones posibles para diversas partes de la ciudad.

Como uno de los más poderosos y eficaces instrumentos urbanísticos, la zonificación contiene una sólida estructura disciplinar que le otorga validez y jerarquía para la mediación de conflictos urbanos relativos a la naturaleza de los destinos y de las prácticas en la ciudad, subordinando a tal ordenamiento las modalidades de transformación y de usos del suelo.

Así por ejemplo, cuando a fines del siglo XIX en Buenos Aires se delimitó un área central de la ciudad para impedir las construcciones con barro o madera, si bien contribuía a cierta estética general, en rigor, se atacaba a las condiciones antihigiénicas de la vida cotidiana. De este modo, frente a las crecientes eclosiones epidémicas, aparece la zonificación para interceder en la salubridad urbana de la población.

Fueron entonces los Reglamentos Generales de Construcción los que iniciaron el cuerpo de normativas urbanísticas modernas a partir de 1887. Allí aparecieron las primeras disposiciones de zonificación que, con carácter restrictivo y protector, introdujeron los conceptos de control en la seguridad constructiva, en la higiene edilicia y en la estética urbana.

Los resultados del trabajo de la Comisión de Estética Edilicia, organismo municipal que formuló el Plan Regulador de 1925, ahondaron también en la incorporación de criterios de zonificación, de ocupación diferencial del suelo y de alturas de edificios, tomando en cuenta la evolución urbana y demográfica, e intentaron integrar los barrios suburbanos a la estructura metropolitana.

Paralelamente, comenzó a establecerse una relación directa entre zoning y tránsito, donde el volumen y la densidad de los edificios mantenían una correspondencia con la capacidad de las calles. Se tendía a coordinar las diversas funciones de la ciudad y a estudiar la distribución de las diferentes gradaciones de densidad, congestión y hacinamiento de las zonas.

A partir de la crítica al marco legal que resguardaba a la propiedad privada como principal escollo del progreso urbanístico integral, en 1944 se autoriza al gobierno municipal a establecer restricciones al dominio privado. Fue la llave para la puesta en vigencia del primer código de la ciudad.

Desde esta perspectiva, el estudio de los criterios de zonificación en la legislación urbanística porteña abre numerosos interrogantes. Algunas de esas preguntas giran alrededor de los procesos de producción de la ciudad y de los intentos por controlar y conducir su ocupación física y social, y cómo evidenciar los conflictos y contradicciones gestados en la ciudad.

Una zonificación claramente definida sobre un plano regulador protege y potencia la cualidad socio-ambiental de cada una de sus partes. Y en ese sentido podría traducirse en dispositivo para recuperar el valor del área edificada, reduciendo al mínimo los intereses del propietario en favor del destino de la zona.

Se impone entonces la necesidad de reflexionar abiertamente sobre cuál debiera ser la normativa que permita concretar un proyecto integral de ciudad. Hasta aquí ha sido la zonificación una de las herramientas más eficaces para controlar tales variables urbanísticas. Pero su concepción debiera surgir de la protección de los rasgos intrínsecos de cada zona, de su carácter estilístico, de los servicios e infraestructuras disponibles, de los usos y costumbres cotidianas… y no desde la lógica del mercado de suelos, tan instalada en los proceso de toma de decisión en la ciudad.

© Guillermo Tella