Enfoques
Presentación de
reflexiones sobre los
procesos de
estructuración territorial
de la ciudad
In Focus
Presentation of
reflections about
processes of the
territorial structure
in the city
La irrupción de las torres
Una explotación intensiva en las
periferias metropolitanas
La explotación intensiva de áreas urbanas de baja ocupación constituye un vector que permite indagar acerca de las lógicas que operan en la construcción de la ciudad. Muchas de los nuevos productos inmobiliarios, como las “torres”, se gestan en el contexto de un proceso de demandas de un mercado dirigido a sectores medio-altos que buscan “refugio”
dentro de la ciudad consolidada.
El impacto de esos edificios no es menor, pues generan la ruptura de las estructuras urbanas sedimentadas a través del tiempo y la degradación cualitativa de las preexistencias. Asimismo, los vecinos hacen oír sus voces de rechazo al fenómeno instalado. En Buenos Aires, si bien los procesos de sustitución intensiva han comenzado a resignificarse en la última década,
la torre tampoco representa un
fenómeno reciente.
¿Por qué se construyen? ¿Quiénes están a favor, quiénes en contra? ¿Cuál es su impacto en la ciudad construida? Estos son algunos de los interrogantes que se intentan responder. Desde esta perspectiva, el trabajo se centra en los procesos de transformación de la ciudad consolidada y la identificación de las
políticas urbanas que operan.
De modo que se tratan de caracterizar los cambios urbanos recientes, examinando los procesos de toma de decisiones -los actores públicos y privados, los marcos institucionales e instrumentos- en torno de la construcción de las torres. A partir de la mirada sobre un caso testigo, se apunta a contribuir a la comprensión de los mecanismos de producción y de gestión urbana, los intereses en juego y la red de actores que habilitan una densificación intensiva.
La evaluación del modelo de desarrollo
El proceso comenzó en 2003 con el boom de la construcción y se posicionó en el centro del debate tres años más tarde cuando los vecinos de los barrios de Caballito, Palermo, Núñez, Villa Urquiza, Villa Pueyrredón y Vicente López alzaron sus voces contra las transformaciones territoriales que estaban sufriendo con la irrupción de edificios en torre sobre tejidos residenciales de baja y/o media densidad.
En consecuencia, más allá de las particularidades de cada caso, es posible observar cómo el Estado en estos procesos ha abandonado su papel como agente directo de canalización de las demandas sociales insatisfechas para convertirse en facilitador de las actividades del mercado, proveyendo las herramientas necesarias para que las inversiones privadas prosperen. En este contexto se inserta el caso del municipio de San Miguel, en el conurbano bonaerense.
La ciudad de San Miguel es la cabecera del municipio homónimo, y se define como subcentro regional en la corona de ciudades definida por el Río Reconquista. En este municipio se encuentra el área de estudio, conformando un polígono de 16 manzanas y un área de influencia de cuatro manzanas a la redonda.
Es una trama casi totalmente cerrada, constituida por una traza ortogonal -en la que se alternan manzanas cuadradas y rectangulares- y por un tejido predominantemente de uso residencial -con baja densidad poblacional y con corredores comerciales sobre las principales vías de circulación.
Las motivaciones que llevaron a la selección de este área de estudio responden a varios criterios: intensa concentración de los edificios en “torre”, altos indicadores urbanísticos en la normativa, predominancia de un tejido residencial de baja densidad, importante conectividad con centralidades del conurbano, articulación con los ejes principales de movilidad, proximidad a núcleos comerciales y a servicios, y “balconeo” sin obstáculos de las torres
como capital paisajístico.
Evaluación de las tipologías edilicias
La normativa vigente aplicable en el área de estudio emerge del Decreto-Ley 8912/77 de “Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo” de la Provincia de Buenos Aires. En ese marco se determina para esta zona, denominada “Microcentro”, altos indicadores urbanísticos. Los edificios en torre de la zona, con alturas que sobrepasan los 20 pisos, se caracterizan por la definición de una tipología propia, con edificaciones de perímetro libre, con planta baja destinada en su totalidad a espacios comunes.
El ajardinamiento de la entrada es un rasgo marcado muy especialmente y se privilegia la dotación de cocheras a nivel de planta baja cuando es posible. La cesión de parte del frente al espacio público no reconoce un patrón común en todos los casos, ya que varía mucho de acuerdo a la torre
y su ubicación.
El área muestra volúmenes dominantes en la trama urbana sobre el tejido residencial de baja densidad. Con lo cual, como consecuencia derivada de la altura que alcanzan las torres, se proyecta una sombra que afecta sensiblemente el asoleamiento
del tejido circundante.
Asimismo, la mayor densidad implica un mayor volumen real y potencial de demanda de servicios, transportes y espacios públicos, y detona la expansión de desarrollos comerciales. Por ende, es alto el impacto de las nuevas edificaciones sobre la prestación de servicios sociales y de redes que abastecen la zona, tanto en la provisión de agua y tratamiento de efluentes, como en los servicios educativos y sanitarios y también en la oferta de transporte público.
La calidad de los servicios prestados en la zona se ajustaban a la densidad real que hasta entonces existía, pero que no estaban actualizados a la potencialidad de crecimiento que la norma vigente estimulaba, lo cual determinó una presión terminante sobre la calidad de la prestación de los servicios básicos.
El proceso de gestión del territorio
El mercado inmobiliario de San Miguel vio modificada su dinámica a partir de 2004 como resultado de este fenómeno de verticalización de la ciudad. Este proceso expulsó a muchas familias tradicionales de la zona frente a la presión ejercida sobre el suelo. En breve lapso el precio por metro cuadrado
se disparó más de un 30%.
En materia urbana, el ordenamiento territorial del municipio de San Miguel se rige por el Decreto Ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, como ya fuera mencionado. Pero fue por Ordenanza 448/79 que se aprobó el Código de Zonificación
Preventiva, definido por la ley
provincial antedicha.
Este es un paso preliminar a dotar al Municipio de un Plan de Ordenamiento Municipal que es un paso posterior aún no desarrollado hasta la fecha, por lo cual todo el desarrollo urbano del municipio sigue teniendo como principal instrumento de planificación urbana el Código de Zonificación Preventivo de fines de los setenta, que según la propia normativa cubre las necesidades mínimas de ordenamiento.
La falta de adecuación de dicho instrumento a las nuevas situaciones generadas en el desarrollo urbano fue resuelta en parte por distintas ordenanzas convalidadas por la Provincia, como la de extensión de la zona Microcentro y también se cuenta con la
posibilidad de autorizar proyectos,
según lo establecido por ley.
Entonces, el marco legal provincial encuadra a sus municipios respecto de sus facultades dentro de una autarquía, es decir, pueden administrarse por sí mismos, pero dentro de normas que le son impuestas desde el nivel superior.
Evaluación del modelo implementado
El modelo de territorio al que respondía esta ley provincial coincide con el paradigma de planificación centralizada y tecnocrática del momento, basada en la idea de un urbanismo científico que facilitaba el diagnóstico y fundamentaba acciones sobre la ciudad.
El poder público municipal tuvo la función de planificar su territorio en base al control sobre la acción de los agentes privados a través del uso de suelo, vía zonificación, en línea con la normativa provincial. El resto del desarrollo urbano, inversiones en transportes, sistema viario, infraestructura y equipamientos, dadas las limitaciones presupuestarias de los mismos, quedó básicamente en manos de la inversión del nivel provincial y/o nacional.
Las formas de encarar el desarrollo urbano, los instrumentos y formas de gestionar el territorio fueron cambiando, con el fin de dar respuesta a los viejos déficit heredados y a los nuevos desafíos ambientales y económicos (reducir desigualdades, austeridad de recursos, productividad e innovación en los nuevos contextos económicos), a la vez que se incorporan nuevas temáticas (la participación, el nuevo
rol de los gobiernos locales).
También se comenzó a evaluar la articulación entre la planificación y la gestión por un lado, y entre la ciudad como totalidad y sus partes, por el otro. Surge además la idea de que la planificación urbana debe contar con instrumentos flexibles que permitan orientar las acciones en el mediano y largo plazo y
atender la coyuntura.
El municipio de San Miguel en este contexto de cambios en la orientación de la planificación urbana continuó con el mismo esquema legislado por la Provincia, pero incompleto, aunque la realidad imponía nuevas presiones sobre el territorio y el desarrollo
económico y social.
Durante estos años de expansión rápida del mercado inmobiliario -expresado en el producto “torres”- la inquietud vecinal llevó a la formación de comisiones, y distintas expresiones sociales y reclamos que mostraron al Municipio su preocupación por la capacidad de soporte de la infraestructura de servicios ante el aumento de la densidad y la morfología urbana resultante de la implantación
inorgánica de las torres.
Esto movió al gobierno municipal a dar sanción de la Ordenanza 3/2008 que suspendió por un plazo de hasta ciento ochenta días corridos los procedimientos para iniciar la aprobación de planos, ampliaciones, proyectos o permisos urbanísticos para la construcción de edificios que excedieran la planta baja y cinco pisos en parcelas ubicadas en la zona Microcentro y creó una Comisión Consultiva Municipal para la planificación
urbana del distrito.
De alguna manera ésta era una buena iniciativa para comenzar con las discusiones entre autoridades locales y de distintos niveles con injerencia en el territorio. El concepto fue más bien incluir algunas opiniones y lineamientos para la confección de un Código de Planeamiento Urbano, un instrumento operativo que reemplazaría al Código de Zonificación Preventiva. Con lo cual, tampoco se avanzaba en los dos pasos faltantes que establece la Ley provincial 8912: Plan de Ordenamiento Urbano y Planes Particularizados.
La necesaria formulación de un plan urbano
El proceso para el diseño y sanción de un Plan Urbano en la actualidad implica la definición de una dirección global a la que se ajustarán las acciones, tanto públicas como privadas, es decir, definir en el presente lineamientos básicos que pretenden alcanzar objetivos que tendrán repercusión en el futuro y que serán también el marco de referencia para resolver
problemas actuales.
Esto significa que es necesario desarrollar un proceso de planificación que tendrá como culminación una estrategia abierta a posibles cambios (pues no consiste en una predicción cerrada de escenarios “ciertos” de la evolución de la ciudad) y acompañada de proyectos urbanos que sintetizan esa estrategia.
Los planes urbanos, entonces, materializan los lineamientos generales del pacto urbano, producto del consenso entre los diferentes actores (públicos y privados). Estas características hacen del Plan Urbano un instrumento de gestión y de negociación, y el Código es uno de los instrumentos normativos
que lo componen.
Por lo tanto, para poder hacer un diagnóstico y proponer una estrategia, es necesario llevar a cabo un proceso que permita recomponer las miradas parciales que den cuenta de una visión integral de la ciudad y su problemática y al mismo tiempo, interpretar los comportamientos y relaciones entre los distintos actores sociales involucrados y los conflictos que
se puedan derivar.
El rol del gobierno local, en este proceso, es el de favorecer la actuación de los diversos actores sociales en la construcción de la ciudad. Su papel es garantizar que las estrategias de intervención expresen los mayores niveles de consenso, sin delegar su responsabilidad rectora en la definición de
políticas urbanas.
Como se ve, es un proceso mucho más complejo y abarcativo de lo que se cree. Entonces, desde un discurso académico, se plantea una idea de ciudad física y socialmente integrada en base a un planeamiento que articule actores públicos y privados, de modo que la densificación responda a una idea de ciudad para todos, más equitativa y más eficiente.
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© Guillermo Tella (dir.) Estela Cañellas | Martín Muñoz | Daniela Natale
The Irruption of the towers
Intensive land exploitation in the
metropolitan peripheries
The intensive exploitation of low-occupancy urban
areas is a vector that allows to enquire the logics that
works in the construction of the city. Many of the real
new estate products, such as 'high-rising buildings',
are born within the context of a process of market
demands targeting medium-high sectors
who seek 'shelter' in the
consolidated city.
The impact of these buildings is not minor because they bring about the breakdown of urban structures sedimented over the time and the qualitative degradation of the pre-existing features. In addition, neighbours make their voices of rejection be heard in relation to this phenomenon. Even though in Buenos Aires the intensive substitution processes have begun to be re-interpreted in the last decade, the high-rising building
is not a recent phenomenon either.
Why are they built? Who is in favour, who is against? What is its impact on the built city? These are some of the questions to be answered. From this perspective, the work focuses on the transformation processes
of the consolidated city and the identification
of urban policies operating
behind them.
So this paper tries to characterise recent urban changes, examine the processes of deciding -as regards public and private agents, institutional frameworks and instruments- around the construction of high-rising buildings. Since the look into a leading case, it is aimed to contribute to the understanding of the mechanisms for urban production and management, the interests involved and the network of agents that enables intensive densification.
The evaluation of the development model
The process began in 2003 with the construction boom and was positioned in considerable debate three years later when residents of the neighbourhoods of Caballito, Palermo, Núñez, Villa Urquiza, Villa Pueyrredón and Vicente López raised their voices against the territorial changes they were suffering with the irruption of high-rising building on residential urban fabric
of low and/or medium density.
Consequently, beyond the particularities of each case, in these processes it is possible to observe how the State has abandoned its role as a direct agent for channelling unmet social demands so as to become a facilitator of market activities, providing the tools necessary for private investment to flourish. Within this context, there appears the case of the municipality of San Miguel, which is located in the
conurbation of Buenos Aires.
The city of San Miguel is the namesake municipality seat, and is defined as regional sub-centre in the crown of cities defined by the Reconquista River. The study area is located in this municipality, forming a polygon of 16 blocks and a catchment area of four
blocks around.
It is an urban fabric almost completely occupied, consisting of an orthogonal grid -alternating square and rectangular blocks- and buildings of predominantly residential use with low population density and commercial corridors on
major roads.
The motivations that led to the selection of this area of study meet several criteria: high concentration of high-rising buildings, high urban indicators set in the legislation in force, predominance of a low-density residential fabric, connectivity with major centres in the metropolitan area, articulation with the main structural mobility axis, proximity to commercial and services centres, and unhindered 'balconying' of
high-rising buildings acting as a
landscape capital.
Evaluation of building construction types
Regulations in force in the study area emerge from Decree-Law 8912 of 1977 on 'Territorial Planning and Land Use' of the Province of Buenos Aires. Within this context, municipal legislation determines high urban indicators for the area and it is named "Downtown". The high-rising buildings in the area, with heights surpassing 20 floors, are characterized by the definition of a typology of their own, with free perimeter constructions and their ground floors entirely allocated
for usage as common spaces.
The landscaping of the entrance is an especially marked feature and the provision of garages at ground floor level is mostly welcomed where possible. The transfer of part of the front side of the plot for public space does not recognize a common pattern in all cases, because it varies greatly according to the high-rising
building and its location.
The area shows dominant volumes on the urban low density residential urban fabric. Whereupon, as a consequence arising from the height the high-rising buildings reach, a shadow is cast significantly affecting the solar radiation received by
the surrounding fabric.
In addition, the higher density implies a higher
actual and potential demand for services,
transport and public spaces, and it triggers off the expansion of commercial development. The
impact of new buildings on the provision of
social services and infrastructure supplying
the area is high (water and effluent treatment,
education and health services, and public transportation).
The quality of services in the area conformed to the actual density that existed until the enactment of the aforesaid legislation, but they were never updated according to the potential growth that the new regulations stimulated, which determined a terminal pressure on the quality of basic services provision.
The process of land management
The real estate market of San Miguel has changed its dynamics since 2004, as a result of this phenomenon of 'city verticalization'. This process drove many traditional local families out of the zone because of the
pressure exerted on land values. In short time,
the price per square meter
shot over 30%.
Within an urban scope, territorial planning and land use in the municipality of San Miguel is governed by Decree-Law 8912 of the Province of Buenos Aires, as it was mentioned before. But it was by Ordinance 448 of 1979 that the Preventive Zoning Code was passed, which is a legal instrument defined by the aforesaid
provincial Law.
It is a preliminary stage before providing the municipality with a Municipal Land Use Plan, which has not been developed so far, therefore all municipal urban development still refers to the Preventive Zoning Code from the late seventies as the main instrument of urban planning, which, according to the legislation itself, is meant to deal with the minimum needs
of land planning.
The inadequacy of the instrument for new situations generated in the urban development was partly
solved by various ordinances validated by the
Province, such as, for instance, the extension
of the Downtown area and the option of
authorizing special projects,
as set by law.
Therefore, the provincial legal framework regulates the faculties of its municipalities within a system of autarchy; in other words, they are able to administrate themselves, but within the scope of rules that are imposed from the superior level.
Evaluation of the model implemented
The territorial model to which the provincial law responded matches the paradigm of technocratic central planning of that time, based on the ideas of a scientific urbanism that facilitated the diagnosis and laid down the grounds for actions on the city.
The municipal government had the task of planning its territory on the basis of control over the actions of private agents through land use zoning, along the same directions set forth in provincial regulations. The rest of the investments in urban development, transport, road system, infrastructure and equipment, given the budgetary constraints on them, was basically in hands of the provincial and/or national governments'
investment.
The ways of addressing urban development, the instruments and ways of managing the territory changed in order to give a response to the old deficits inherited and to the new environmental and economic challenges (reducing inequalities, austerity of resources, productivity and innovation in the new economic contexts), while incorporating new themes (such as participation, or the new role
of local governments).
The linkages between planning and management, on the one hand, and between the city as a whole and its parts, on the other hand, have begun to be assessed, as well. Thus, there is the idea that urban planning should have flexible instruments to guide actions in the medium and long term and address
the present situation.
Within this context of changes in the orientation of urban planning, the municipality of San Miguel continued with the same legal scheme regulated by the Province of Buenos Aires, but still unfulfilled, although reality imposed new pressures on land, economic
and social development.
During these years of rapid expansion of real estate market -expressed in the 'high-rising building' product-, neighbours' concerns led to the formation of commissions and different social expressions and claims that showed to the local government its concern about the carrying capacity of service infrastructure due to the increased density and the resulting urban morphology arising from the inorganic implantation of
high-rising buildings.
This prompted the municipal government to pass Ordinance 3 in 2008. It suspended the procedures for the approval of plans, expansions, urban projects or permits for the construction of buildings that exceeded the ground floor and five floors in plots located in the Downtown area and created a Municipal Advisory Committee for urban planning in the district. These provisions were in force for a consecutive
180-days term.
Somehow, it was a good initiative to start discussions between local authorities and those of different scopes with intervention in the territory. The concept behind was rather including some views and guidelines for drafting a Code of Urban Planning, that is, an operational instrument that would replace the Preventing Zoning Code. Thus, no progress was made as regards the two remaining stages established by provincial Decree-Law 8912: the Urban Planning Plan and
Particularized Plans.
The necessary formulation of an urban plan
The process for the design and enactment of an
Urban Plan currently calls for the definition of a global
direction in which actions will conform, both public
and private, that is, the definition of the basic
guidelines that aim to achieve objectives that
will impact in the future and will also be the
reference framework for resolving
current problems.
This means that it is necessary to develop a planning process that will end up in a strategy open to change (for it is not a closed prediction about 'definite' scenarios of the evolution of the city) and accompanied
by urban projects that synthesize
this strategy.
Urban plans, then, embody the general guidelines of the urban pact, which is the product of the consensus among different agents (both public and private). These features make the Urban Plan an instrument of management and negotiation, and the Code
is one of the regulating instruments
that is a part of it.
Therefore, in order to make a diagnosis and propose a strategy, it is necessary to carry out a process allowing the reconstruction of the partial views, so as to account for a holistic view of the city and its problems, and, at the same time, an interpretation of behaviours and relationships among different social
agents involved and the conflicts
that may arise.
The local government's role in this process is to encourage the action of the diverse social agents in the construction of the city. Its role is to ensure that intervention strategies express the highest levels of consensus, without delegation of its leading responsibility in the definition of
urban policies.
As it can be seen, it is a much more complex and comprehensive process than it is thought of. So, from an academic discourse, there arises the idea of a physically and socially integrated city based on planning which articulates public and private agents, so that densification responds to an idea of a more equitable and more efficient city for everyone.
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© Guillermo Tella (dir.) Estela Cañellas | Martín Muñoz | Daniela Natale