Enfoques
Presentación de
reflexiones sobre los
procesos de
estructuración territorial
de la ciudad
In Focus
Presentation of
reflections about
processes of the
territorial structure
in the city
Perspectivas sobre Tóquio
Estratégias para o desenvolvimento urbano
Por sua condição de capital, Tóquio é o centro da política, da economia, educação e cultura do Japão. É sede do governo nacional e da residência imperial. Atualmente é área da Tóquio-Yokohama, que conforma a maior aglomeração urbana do planeta, com uma população de 35 milhões de habitantes
. O governo metropolitano foi constituído juridicamente em 1943 e administra 23 distritos especiais, mais 39 municipalidades na parte oeste da prefeitura e duas da série de ilhas externas.
Dado que Tóquio localiza-se em uma das fronteiras de placas tectônicas Euro-asiáticas e do Pacífico, a cidade está submetida a recorrentes terremotos. Estas circunstâncias incentivaram a, mais que adensar em altura, crescer em extensão e se espalhar de forma radial. No entanto, os avanços tecnológicos e a escassez de solo urbanizável impulsionaram a construção de arranha-céus, que dominam o cenário com uma moderna arquitetura de torres
residenciais de 40 e 50 andares.
Hoje existem na cidade mais de 3 mil edifícios altos, dos quais 60% correspondem a torres de grande altura e 10% a arranha-céus. O mais alto é o Midtown Tower, com 54 andares, e seguido pela própria sede do governo metropolitano, duas torres gêmeas de 48 andares, localizadas no distrito de arranha-céus, Shinjuku. E acaba de inaugurar a Tokyo Sky Tree, com uma estrutura de 634 metros de estúdios de radiodifusão e abriga um restaurante
e um mirante.
Os programas de renovação urbana
Em Tóquio existem programas de renovação que impulsionam processos de densificação em baixa escala, enquadrados no redesenho de residências de madeira nos bairros extensos da primeira periferia. Trata-se de 24 mil hectares com altos níveis de superlotação, ruas muito estreitas, uma rede viária fraca e espaços públicos insuficientes.
O governo metropolitano desenvolveu dois tipos de aproximação para as áreas residenciais de casas de madeira: uma em grande escala, com enfoque no “top-down”, que surgiu nos anos 60, e outra de pequena escala, com um enfoque baseado em estratégias dos anos 80 sobre a base comunitária, com melhorias aplicadas de forma incremental
“botton-up“.
Este processo é referido como um dos exemplos da prática machizukuri, de “desenvolvimento comunitário”, com uma forte ação política e social. Em tal sentido, está colocado um plano de renovação por 50 anos, que implica o redesenho e a modernização urbana, consolidando Tóquio como:
● A maior metrópole, com suporte para
35 milhões de habitantes;
● A cidade líder mundial, com uma vitalidade
econômica de nível nacional;
● Uma cidade viva, a cabeça de uma nova
civilização no continente;
●Uma cidade culturalmente atrativa, que
guarda uma história milenar;
●Uma cidade amiga de seu ambiente, onde
coexistem montanhas e oceano;
●Uma cidade consciente de desastres,
que se supera.
Esta política levou a uma modernização radical do espaço urbano, tornando áreas inteiras de bairros tradicionais de casas construídas em madeira (em parte para renovar um parque antigo sujeito a deslizamento de terra e incêndios, como foi o caso de terremotos passados) são substituídas por edifícios habitacionais e outros projetos de construção de grande escala, enfatizando seu caráter de cidade global.
Este programa de melhoramento urbano, que conta com o apoio fiscal por parte de governos locais e nacional, está conformado por uma associação comunitária integrada com a população local, destinada a elaborar um plano machizukuri (de melhoramento comunitário). Com este plano, o governo local controla os desenvolvimentos das áreas através de procedimento de análises dos empreendimentos e apóia a reconstrução de habitações sociais e a melhoria de espaços públicos. Os objetivos deste
plano são os seguintes:
●Melhorar a durabilidade das habitações ante os terremotos e promover a reconstrução de antigas residências para evitar incêndios;
● Prover habitação para aluguéis com preços acessíveis através da reconstrução de edifícios de madeira obsoletos, que se encontrem para aluguel;
●Prover ruas mais largas e melhor conectadas, que reduzam a vulnerabilidade dos incêndios e que ajudem em evacuações posteriores.
A adaptação a um meio ambiente
Quando em meados da década e 20, a expansão da cidade ultrapassou os limites da cidade originária de Edo, os interesses das indústrias pesadas – que estavam estabelecidas nas áreas periféricas – começaram a colidir com áreas residenciais. Como resultado desta situação, o governo local adotou medidas para introduzir um sistema de controle e prevenção dos desenvolvimentos suburbanos
não planejados e descontrolados.
Deste modo, estabeleceram um sistema de zoneamento por usos, para atender os problemas de contaminação e o desconforto originados pelas indústrias. Já em 1919 haviam sancionado a Lei de Planejamento Urbano, cujos elementos principais eram: a) um sistema simples de zoneamento similar ao implantado na cidade de Nova York (residencial, industrial, comercial) e b) um
sistema linear de edificações, similar ao que
detém o plano de desenvolvimento
distrital alemão.
A portaria Ordenação de Melhoramentos do Distrito da “Cidade de Tóquio” é a primeira iniciativa de planejamento que busca prover equipamentos públicos na cidade. Conseqüentemente, encadeou um processo de desenvolvimento suburbano de baixa densidade sobre a rede de pequenas ruas de terra existente nas zonas rurais. Entre 1920 e 1940, construíram nos subúrbios numerosas residências unifamiliares, vinculadas por uma rede suburbana de
trem existente na região.
Outra tentativa de controlar a expansão foi a criação de um cinturão verde. Em 1930 sancionou-se o Plano Regional de Cinturão Verde para a Capital Nacional, por meio dela que os governos locais adquiriram terras para construí-lo. No entanto, após as guerras, foram vendidas para granjeiros locais com a finalidade de incentivar a produção agropecuária
em tempos de reconstrução.
A situação de destruição física e demográfica do Japão pós-guerra, levou o redesenho das políticas de planejamento urbano com os objetivos de aumentar o poder de decisão dos governos locais. Neste quadro, financiaram grandes obras de infra-estruturai, tal como o Plano de Novas Cidades Industriais de 1955. Estas políticas rapidamente se traduziram em um crescimento econômico substancial, mas, ao mesmo tempo, geraram problemas na qualidade de vida e
no ambiente urbano.
Nas últimas décadas, foram impulsionadas políticas de descentralização incentivadas pelo investimento para o setor privado. Estas decisões promoveram novos empreendimentos imobiliários e também a migração de grupos mais velhos dos subúrbios para o centro, circunstância que prevê uma forte contradição demográfica e econômica para os próximos
anos, com a ajuda do envelhecimento
populacional da área.
Os incentivos para a ocupação do solo
Com incentivos para a ocupação do solo, o instrumento destaca a concessão sobre o Coeficiente de Aproveitamento, C.A. (floor-area ratio, FAR), sendo uma condição básica a cessão de superfície como espaço público aberto sob a figura de praças ou recuo de fachadas. Considera-se que o objetivo de tal política é de contribuir com a mitigação da sobrecarga ambiental do entorno. Isto é conseguido através de um aumento da densidade, ao mesmo tempo em que libera este espaço aberto de uso público.
A área de planejamento do governo local mantém a gestão de um plano que limite a altura máxima para controlar e não desvirtuar a paisagem urbana nem a escala da rua. Também existem incentivos para vitalizar a área central da cidade através da concessão de C.A. para aqueles empreendimentos de uso misto que promovam habitações nos distritos centrais e que não se encontrem dentro de distritos de planejamento designados para projetos de renascimento
urbano (área central, subcentros, novos nós
de centralidades), muito menos em áreas
residenciais de baixa densidade
(bairros tradicionais).
Por outro lado, o governo local flexibiliza as regulamentações sobre o volume edificável, as envolventes das edificações e a altura das mesmas, a fim de alcançar desenvolvimentos de grande escala com o uso intensivo dos espaços abertos. Assim, busca-se também um uso do solo efetivo e racional, incorporando os edifícios e a melhoria do entorno urbano, assegurando assim os espaços abertos
para o uso público.
Desta perspectiva, pretende-se priorizar em 2016 a consolidação daqueles lotes designados para o gerenciamento de desastres, tal como os caminhos, os rios e os parques. Para eles, o plano governamental propõe criar um anel de 30 Km de diâmetro de espaços verdes que conectam o rio Arakawa com o rio Shakujiigawa, a estrada Chofu-Hoya e o rio Tamagawa.
Finalmente, a cidade de Tóquio apresenta um cenário urbano heterogêneo que combina uma forte tradição local com edifícios e infra-estruturai moderna, organizados sobre uma trama orgânica resultante deste processo. Fundada no século XVII sob o nome de Edo, como sede do Shogunato, se caracteriza por um processo cultural de reestruturação e crescimento. Assim, a arquitetura de Tóquio foi
moldada por sua história.
A metrópole foi arruinada duas vezes recentemente: primeiro, com o grande terremoto de Kanto em 1923, e mais tarde com os extensos bombardeios durante a Segunda Guerra Mundial. Esta enorme capacidade para reconstruir-se levou a cidade de Tóquio a instalar um processo de renovação urbana, incentivando a densificação e a cessão de espaços públicos de livre acesso, fortalecendo uma estrutura urbana polinucleada através da densificação das áreas centrais e subcentrais em torno de estações ferroviárias. Desde o planejamento, então, foram promovidos
projetos de reabilitação urbana em distritos
de uso intensivo do solo,
qualificando o território com espaços
públicos de qualidade.
© Guillermo Tella & Martín Muñóz
Em: Tella, Guillermo e Muñóz, Martín. (2013), “Perspectivas sobre Tóquio: Estratégias para o novo desenvolvimento urbano”. Em: ArchDaily Brazil (abril 16).
Miradas sobre Tokyo
Estrategias para el redesarrollo urbano
Por su condición de capital, Tokyo es el centro de la política, la economía, la educación y la cultura de Japón. Es sede del gobierno nacional y de la residencial imperial. Actualmente el área de Tokyo-Yokohama conforma la aglomeración urbana más grande del planeta, con una población de 35 millones de habitantes. El gobierno metropolitano se constituyó jurídicamente en 1943 y administra 23 distritos especiales, más 39 municipalidades en la parte oeste de la prefectura y 2 en la serie de islas exteriores.
Dado que Tokyo se ubica en la frontera de las placas tectónicas Euroasiáticas y del Pacífico, la ciudad está sometida a recurrentes movimientos telúricos. Estas circunstancias alentaron a que, más que densificarse en altura, tienda a crecer por extensión y en forma radial. No obstante, los avances tecnológicos y la escasez de suelo urbanizable han impulsado la construcción de rascacielos, que son los que hoy dominan la escena, con una moderna arquitectura de torres residenciales de 40 y 50 pisos.
Hoy existen en la ciudad más de 3 mil edificios en altura, de los cuales el 60% corresponde a torres de gran altura y un 10% a rascacielos. El más alto es el Midtown Tower, con 54 pisos, y le sigue el propio edificio sede del gobierno metropolitano, conformado por dos torres gemelas de 48 pisos, localizado en el distrito de los rascacielos de Shinjuku. Y acaba de inaugurarse la Tokyo Sky Tree, con una estructura de 634 metros que oficia de radiodifusión y alberga a un
restaurante y a un mirador.
Los programas de renovación urbana
En Tokyo existen programas de renovación que impulsan procesos de densificación a baja escala, enmarcados en el rediseño de viviendas de madera en los extensos barrios de la primera periferia. Se trata de 24 mil hectáreas con altos niveles de hacinamiento, calles muy estrechas, una red carretera débil y espacios públicos insuficientes.
El gobierno metropolitano desarrolló para ello dos tipos de aproximación a las áreas residenciales de viviendas en madera: una de gran escala, con un enfoque de “arriba hacia abajo”, surgido en los años 60; y otra de pequeña escala, con un enfoque de basado en estrategias de los 80 sobre la base comunitaria, con mejoras aplicadas de forma incremental de
“abajo hacia arriba”.
Este proceso es referido como uno de los ejemplos de la práctica de machizukuri, de “desarrollo comunitario”, con una fuerte acción política y social. En tal sentido, se ha puesto en marcha un plan de renovación a 50 años, que implica el rediseño y la modernización urbana, consolidando a Tokyo como:
● La metrópolis más grande, con sostén para
35 millones de habitantes.
● La ciudad mundial líder, con una vitalidad
económica de nivel nacional.
● Una ciudad viva, a la cabeza de una nueva
civilización en el continente.
● Una ciudad culturalmente atractiva, que
atesora una milenaria historia.
● Una ciudad amiga de su ambiente, donde
coexisten montañas y océano.
● Una ciudad consciente de desastres, que
se sobrepone a eventos telúricos.
Esta política ha conllevado a una modernización radical del espacio urbano, con lo que áreas enteras de barrios tradicionales de viviendas construidas en madera (en parte para renovar un parque edilicio antiguo sujeto a derrumbes e incendios, tal como ya sucediera en terremotos pasados) son remplazadas por edificios de departamentos y otros proyectos de construcción de gran escala, enfatizando su carácter de ciudad global.
Este programa de mejoramiento urbano, que cuenta con apoyo fiscal por parte de los gobiernos locales y nacional, está conformado por una asociación comunitaria integrada con población local destinada a elaborar un plan machizukuri (de mejoramiento comunitario). Con este plan, el gobierno local controla los desarrollos en el área a través de procedimientos de revisión de los emprendimientos y brinda apoyo a la reconstrucción de viviendas sociales y al mejoramiento de espacios públicos. Los objetivos de este plan entonces son los siguientes:
● Mejorar la durabilidad de las viviendas ante los terremotos y promover la reconstrucción de las antiguas viviendas para evitar incendios.
● Proveer viviendas de alquiler asequible mediante la reconstrucción de los departamentos de madera obsoletos que se encuentran en alquiler.
● Proveer calles más anchas y bien conectadas que reduzcan la vulnerabilidad a los incendios y que coadyuven a las evacuaciones posteriores.
La adaptación a entornos sostenibles
Cuando a mediados de la década de 1920 la expansión de la ciudad sobrepasó los límites de la ciudad originaria de Edo, los intereses de las industrias pesadas -que se habían instalado en las áreas periféricas- comenzaron a colisionar con las áreas residenciales. Como consecuencia de esta situación, el gobierno local adopto medidas para introducir un sistema de control y prevención de los desarrollos suburbanos no planificados y descontrolados.
De este modo se estableció un sistema de zonificación por usos para atender a los problemas de contaminación y a las molestias originadas por las industrias. Ya en 1919 se había sancionado la Ley de Planeamiento Urbano, cuyos elementos principales eran: a) un sistema simple de zonificación similar al implementado en la ciudad de New York (residencial, industrial, comercial) y b) un sistema de línea de edificación, similar al que ostenta el plan
de desarrollo distrital alemán.
La denominada Ordenanza de Mejoramiento del Distrito “Ciudad de Tokyo” constituye la primera iniciativa de planeamiento que busca proveer equipamiento público a la ciudad. En consecuencia, se disparó un proceso de desarrollo suburbano de baja densidad sobre la red de pequeñas calles de tierra existente en las zonas rurales. Entre 1920 y 1950 se construyeron en los suburbios numerosas viviendas unifamiliares, vinculadas por la
red suburbana de ferrocarriles con que
contaba la región.
Otro intento de controlar la expansión urbana desde la normativa se produjo con la creación de un cinturón verde. En 1930 se sancionó el Plan Regional del Cinturón Verde, por medio del que los gobiernos locales adquirirían tierras para constituirlo. Sin embargo, en la posguerra fueron vendidas a granjeros locales para incentivar la producción agropecuaria en tiempos
de la reconstrucción.
La situación de destrucción física y demográfica del Japón de posguerra llevó a rediseñar las políticas de planificación urbana con los objetivos de incrementar las facultades decisorias de los gobiernos locales. En ese marco se financiaron grandes obras de infraestructura, tal como el Plan de Nuevas Ciudades Industriales de 1955. Estas políticas rápidamente se tradujeron en un crecimiento económico sustancial pero, al mismo tiempo, generaron problemas en la calidad de vida
y en el ambiente urbano.
En las últimas décadas se han impulsado políticas de descentralización, mediante incentivos de inversión para el sector privado. Estas decisiones han promovido nuevos desarrollos inmobiliarios y, también, la migración de los grupos etarios mayores de los suburbios hacia el centro de la ciudad, circunstancia que avizora una fuerte contracción demográfica y económica para los próximos años, de la mano del envejecimiento poblacional del área.
Los incentivos a la ocupación del suelo
Como incentivo a la ocupación del suelo, el instrumento destacado ha sido la disposición de premios sobre el factor planta-área (floor-area ratio, FAR), siendo una condición básica la cesión de superficie como espacio público abierto bajo la figura de plazas o retiro de fachadas de la línea municipal. Se considera que la finalidad de tal política es contribuir a la mitigación de la sobrecarga ambiental del entorno. Y esto se logra mediante el incremento de la densidad edilicia, al tiempo que se libera ese espacio abierto al uso público.
El área de planeamiento del gobierno local sigue conservando el manejo de un plano límite de altura máxima para controlar que no se desvirtúe el paisaje urbano ni la escala de calle. También existen incentivos para vitalizar el área central de la ciudad mediante la concesión de premios sobre el FAR para aquellos desarrollos de usos mixtos que provean de viviendas a los distritos céntricos de la ciudad y que no se encuentren dentro de los distritos de planeamiento designados para proyectos de renacimiento urbano (distrito central, subcentros, nuevos nodos de centralidad) ni tampoco dentro de las zonas de viviendas de baja densidad (barrios tradicionales).
Por otro lado, el gobierno local flexibiliza las regulaciones sobre el volumen edificable, las envolventes de las edificaciones y la altura de las mismas, con el fin de lograr desarrollos de gran escala con uso intensivo de espacios abiertos. Así se busca alcanzar un uso del suelo efectivo y racional a través del englobamiento de los predios, y también la mejora del entorno urbano, asegurando los espacios
abiertos al uso público.
Desde esta perspectiva, se busca priorizar hacia 2016 la consolidación de aquellos sitios designados para el manejo de desastres, tal como los caminos, los ríos y los parques. Para ello, el plan gubernamental propone crear un anillo de 30 kilómetros de diámetro de espacios verdes que conecte el río Arakawa con el río Shakujiigawa, la ruta Chofu-Hoya y el río Tamagawa.
Finalmente, la ciudad de Tokyo presenta un escenario urbano heterogéneo que combina una fuerte tradición local con edificios e infraestructura moderna, organizados sobre una trama orgánica resultante de ese proceso de combinación. Fundada en el siglo XVII bajo el nombre de Edo como sede del Shogunato, se caracteriza por un proceso cultural de restructuración y crecimiento. Así, la arquitectura de Tokyo ha sido moldeada por su historia.
La metrópolis quedó en ruinas dos veces en su historia reciente: primero, con el gran terremoto de Kanto en 1923 y, más tarde, con los extensos bombardeos durante la Segunda Guerra Mundial. Esta enorme capacidad para reconstruirse a sí misma condujo a la ciudad de Tokyo a instalar un proceso conducido de renovación urbana del tejido edilicio, incentivando la densificación y la cesión de espacio público de libre acceso y fortaleciendo una estructura urbana polinuclear mediante la densificación de las áreas central y subcentrales en torno a las estaciones ferroviarias. Desde el planeamiento, entonces, se impulsaron proyectos de redesarrollo urbano en distritos de uso intensivo del suelo, cualificando el territorio con espacio público de calidad.
© Guillermo Tella & Martín Muñóz
En: Tella, Guillermo y Muñóz, Martín. (2013), “Miradas sobre Tokyo: Estrategias para el redesarrollo urbano”. Santiago (Chile): Revista Digital Plataforma Urbana (marzo 27).